Як розуміти екологічну безпеку після прийняття оновленої Екологічної стратегії в лютому 2019 року?

Верховна Рада України в лютому 2019 року прийняла Закон «Про основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року», в якому колишні цілі екологічної політики, як-от забезпечення екологічної безпеки та нормативний захист довкілля, були замінені на нові — забезпечення сталого розвитку та зниження екологічних ризиків. Що це дає для бізнесу та суспільства в цілому — розглядаємо у статті-дослідженні.

Зміна традиційного підходу до екологічної безпеки та екологічної політики була значною мірою пов’язана з обговоренням під час круглих столів, організованих Міністерством екології та природних ресурсів разом з Глобальним водним партнерством в рамках кампанії «Переосмислення водної безпеки», рекомендацій Організації з економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) щодо водної безпеки та водного врядування.

Ознайомитися з цими матеріалами можна за посиланнями:

Rethinking of Water Security for Ukraine based on results of National Policy Dialogue

Рекомендації ОЕСР щодо водної безпеки

Принципи OЕСР щодо водного врядування

В результаті серії національних діалогів, семінарів та опитувань протягом 2016–2019 років урядовцям було запропоновано:

• перейти від розуміння того, що екологічна безпека забезпечується дотриманням заздалегідь визначених нормативів, до розуміння, що екологічна безпека забезпечується досягненням Цілей сталого розвитку;
• перейти від розуміння безпеки як відсутності ризиків, до розуміння безпеки як зменшення екологічних ризиків до прийнятних або соціально «допустимих» рівнів.

Зниження екологічних ризиків як одна з цілей оновленої Екостратегії

Перший концептуальний крок до нового розуміння екологічної безпеки було зроблено формулюванням зниження екологічних ризиків як цілі 4 оновленої Екостратегії. Проте ситуація з розумінням у суспільстві, в Уряді та у Верховній Раді пов’язаних з довкіллям ризиків, особливо — пов’язаних з природними або антропогенними загрозами, залишається складною.

Приладом тому стала дискусія у Верховній Раді стосовно остаточного формулювання цілі 4. Версія до другого читання, запропонована Круглими столами та підтримана Урядом, звучала так: «зниження екологічних ризиків для екосистем та населення до соціально прийнятних рівнів». Проте фінальна версія цілі 4 під час другого читання була сформульована Радою як «зниження екологічних ризиків з метою мінімізації їхнього впливу на екосистеми, соціально-економічний розвиток та здоров’я населення». Без якихось консультацій з авторами, де можна було б показати очевидні причинно-наслідкові недоліки такого формулювання.

Політичні діячі показали, що вони розуміють ризик лише орієнтуючись на запобігання небезпеці громади, як на головну мету зниження ризиків, нехтуючи при цьому іншими чинниками ризику з позиції впливу небезпеки, такими як погане управління землекористуванням, застарілі будівельні норми, дозвільне зонування заплав чи раннє попередження про небезпеку. Також вони вважають, що екологічний ризик сам по собі справляє вплив на екосистеми та здоров’я населення. Тут екологічний ризик є заміною природної небезпеки, нехтуючи антропогенними впливами на навколишнє середовище та їх несприятливою взаємодією з заходами та діями, призначеними для зменшення шкоди від природних небезпек для населення.

Власне, таке розуміння екологічного ризику відповідає чинним визначенням українського нормативного екологічного законодавства, яке мало змінитися (але не змінилося) з прийняттям оновленої Екостратегії:

 «Екологічна безпека є такий стан навколишнього природного середовища, при якому забезпечується запобігання погіршення екологічної ситуації та виникнення небезпеки для здоров’я людей».

«Екологічна безпека забезпечується контролем відхилень від гранично допустимих нормативів забруднень навколишнього природного середовища… «Екологічне управління використовує базові стандарти, додержання яких забезпечує високий рівень ефективності».

«Ризик — Ступінь імовірності певного негативного (понаднормативного) впливу на навколишнє середовище».

Європейська комісія в спеціальній публікації пояснила, чому радянська система, побудована на дворівневому дотриманні стандартів, неефективна.

 «Радянські стандарти були встановлені на рівні, який, принаймні в теорії, складав нульовий ризик для здоров’я людини, концентрації навіть трохи вище гранично допустимих (ГД) представляли потенційний ризик для здоров’я.

Процедури встановлення стандартів не враховували ані наявних технологій управління або економічної доцільності, ні можливості на практиці для виявлення забруднюючих речовин у концентраціях, необхідних для того, щоб визначити відповідність стандартам.

Перевищення стандартів забруднення запускало виконавче провадження, як правило, накладення штрафів. Моніторинг, проте, в першу чергу залишився відповідальністю підприємств, які мають надавати владі доповідь про виконання.

Наявна разюча відсутність зв’язку між цілями цієї системи контролю забруднення навколишнього середовища і її реальними результатами на практиці. Дійсно, нездатність промисловості, зокрема, задовольнити вимоги ГД скидів, необхідних для дотримання ГД концентрацій, призвела до системи «тимчасових дозволів», які встановлюють більш високі ліміти скидання, часто відповідно до фактичних скидів. Ці тимчасові дозволи, отже, не надають жодних стимулів для зменшення забруднення промисловістю, і замість тимчасових — стають нормою».

З наукової точки зору такий дворівневий нормативний підхід має також суттєві управлінські обмеження, бо ви не можете управляти тим, що не можете виміряти.

Перше обмеження — відповідність нормам важко виміряти, оскільки у вас є тільки дві відповіді: ТАК чи НІ.

Друге — оскільки в радянській концепції «нульового ризику» ніякий вплив чи ризик не є прийнятним, ніякої стратегії розвитку (ані державної, ані бізнесової) не можна побудувати, оскільки всі вони будуються на основі аналізу ризиків «затрати—вигоди».

Наскільки шкідливий такий нормативний підхід неперевищення нормативів, ми знаємо із сумнозвісного прикладу ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, коли була обрана найбільш неефективна стратегія дій — відселення по стану поверхневого забруднення, а не по можливій отриманій дозі, хоча головна мета радіаційного захисту завжди була в зменшенні колективної дози. В результаті колосальні громадські кошти (12 % від фонду зарплати!) були використані неефективно, бо такого ж ефекту зменшення колективної дози можна було б досягти за вп’ятеро менші витрати.

У чому головна різниця між цими розуміннями ризику? У тому, що в Давосі та в ІРСС розуміють, що зменшення кожного множника до нуля може усунути ризик. А у нас в Раді і в Уряді вважають, що безпека — це відсутність небезпеки, і усунути екологічний ризик можна лише усуненням його причини — викидів парникових газів, але не зменшенням впливу змін клімату шляхом зменшення котрогось з його інших двох множників — експозиції чи вразливості.

Андрій Демиденко, відділення математичного моделювання довкілля ІПММС НАНУ