Питання охорони довкілля в практиці ЄСПЛ та їх вплив на судову практику в Україні

Ганна Вронська - суддя Верховного Суду

За останні декілька років питання екології та охорони довкілля включені до світового порядку денного на всіх рівнях: Генеральна Асамблея ООН, новий Зелений Курс Євросоюзу (EU Green Deal), зустрічі у Давосі тощо. І навіть світова пандемія коронавірусної хвороби (COVID-19) лише засвідчила, що здоров’я та добробут людства неможливі без дбайливого ставлення до навколишнього середовища

Стаття 50 Конституції України передбачає, що кожен має право на безпечне для життя і здоров’я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди. Стаття 10 Закону України «Про охорону навколишнього средовища» серед гарантій екологічних прав громадян мистить як участь громадських організацій та громадян у діяльності щодо охорони навколишнього приодного средовища, так і невідворотність відповідальності за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища. Однак чинне законодавство не містить конкретного механізму захисту екологічних прав громадян. Зазначено лише, що порушені права громадян у галузі охорони навколишнього природного середовища можуть бути поновлені, а їх захист відбувається в судовому порядку відповідно до законодавства України (стаття 11 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).

Тому надзвичайно важливою для забезпечення верховенства права та захисту екологічних прав громадян є ефективна діяльність судової системи, яка повинна бути доступною для громадян для захисту їхніх екологічних прав.

Визнавши практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) обов’язковим джерелом права в Україні, український законодавець фактично змінив правову систему для включення до неї європейських стандартів захисту прав людини. У розвиток принципу верховенства права Верховна Рада України закріпила, що усі рішення ЄСПЛ, винесені проти будь-якої із країн-членів Ради Європи, є обов’язковими для українських судів, тобто можуть слугувати правовими прецедентами.

Отже, вивчення та застосування практики ЄСПЛ в екологічних справах має надзвичайно важливе значення для судової практики в Україні, адже не тільки сприяє розширенню можливостей для захисту екологічних прав за допомогою Конвенції, але й усуває прогалини, які наразі існують в екологічному законодавстві України.

Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод безпосередньо не закріплює право на безпечне довкілля, однак питання захисту довкілля та вплив екологічних факторів на людину все частіше стають предметом розгляду ЄСПЛ.

Рішення ЄСПЛ формують судову практику, відповідно до якої визнається, що забруднення навколишнього середовища є причиною порушення основних прав громадян, таких як право на життя, на повагу до приватного та сімейного життя. Найбільш типовими проблемами забезпечення доступу громадян до правосуддя з питань захисту довкілля є: недотримання термінів розгляду справ; значні судові витрати (мито у майнових позовах, оплата експертизи та експертних послуг, оплата правової допомоги); відсутність можливості отримати кваліфіковану правову та експертну допомогу; недостатня обізнаність суддів про законодавство в галузі охорони довкілля (особливо міжнародних угод) і про права громадян та неурядових організацій у цій сфері; «вузька» процесуальна правоздатність громадськості (особливо в контексті можливостей оскарження громадськістю в судовому порядку порушень природоохоронного законодавства та звернень з позовами на захист інтересів необмеженого кола осіб).

З огляду на зазначене вище, дуже важливим для забезпечення верховенства права  в сфері захисту екологічних прав є створення передумов для усунення бар’єрів у доступі до правосуддя у сфері захисту довкілля та екологічних прав людини.

У практиці ЄСПЛ питання захисту екологічних прав та довкілля знайшло своє відображення, зокрема у справах, по яких було встановлено порушення права на життя (Стаття 2 Конвенції), права на повагу до приватного і сімейного життя (Стаття 8 Конвенції), права на мирне володіння майном (Стаття 1 Протоколу 1), права на справедливий судовий розгляд (Стаття 6 Конвенції), права на справедливий засіб правового захисту (Стаття 13 Конвенції) і права на свободу вираження поглядів (Стаття 10 Конвенції).

Право на життя є першим матеріальним правом, закріпленим Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод.

Вперше питання про порушення права на життя у зв’язку із негативними факторами навколишнього природного середовища було порушено ЄСПЛ у справі «Гуерра та інші проти Італії» (Case of Guerra and Others v. Italy) (заява №14967/89, рішення від 19.02.1998). Заявники у даній справі жили на відстані одного кілометра від фабрики з виробництва мінеральних добрив. За час роботи фабрики на ній неодноразово ставалися аварії, найбільша із яких призвела до значного викиду забруднюючих речовин в атмосферне повітря, через що півтори сотні осіб були госпіталізовані із важким отруєнням миш’яком. Заявники стверджували, що відсутність практичних заходів зі зменшення рівня забруднення та високий ризик аварій, пов’язаний із діяльністю фабрики, порушували їхнє право на повагу до життя та фізичну недоторканність (статті 2 та 8 Конвенції). Вони також скаржилися на те, що відповідні органи влади не поінформували громадськість про ризики та про порядок дій в разі виникнення серйозної аварії, що порушило їхнє право на свободу інформації (стаття 10 Конвенції). Розглянувши факти у цій справі суд не знайшов порушень статей 2 та 10, натомість постановив про порушення статті 8 Конвенції.

Особливу увагу у цьому рішенні ЄСПЛ звернув на дотримання принципу субсидіарності, згідно з яким предбачається, що встановлення порядку забезпечення екологічних прав покладається саме на державу, адже саме держава у цій справі не забезпечила місцеве населення інформацією про ризики, які пов’язані з діяльністю хімічного заводу, а також не передбачила процедури отримання інформації та порядку відшкодування збитків у разі настання аварії.

Також цікавим прикладом захисту екологічних прав людини є справа «Хаттон та інші проти Сполученого Королівства», яка стосувалася шумового забруднення в безпосередній близькості від лондонського аеропорту Хітроу і, зокрема адекватності дослідження, проведеного владою до впровадження системи квот шуму. Європейський суд вирішив, що мало місце порушення як статті 8, так і статті 13 Європейської конвенції. Суд посилався на право захисту приватності через нанесення екологічної шкоди. Так, шум від нічного повітряного руху в аеропорту Хітроу порушив право на недоторканність приватного життя і недоторканність житла та сімей мешканців прилеглих районів відповідно до статті 8 Конвенції. Також було встановлено порушення права на доступ до ефективних засобів правового захисту у відповідності зі статтею 13 Конвенції на підставі того, що суди Великобританії не забезпечили достатнього судового захисту.

На сьогодні ЄСПЛ розглянув і декілька справ проти України, що стосувалися охорони довкілля. Рішень таких є небагато, але вони особливо цінні. Зокрема, це справи «Дубецька та інші проти України» (заява №30499/03, рішення від 10.02.2011), «Гримковська проти України» (заява № 38182/03, рішення від 21.07.2011) та «Дземюк проти України» (заява № 42488/02, рішення від 04.09.2014).

У справі «Дубецька та інші проти України» заявники із присілку Вільшина (Львівська область) постійно скаржились органам державної влади на шкоду, яка завдавалась їхньому здоров’ю та житлу внаслідок екологічного забруднення, спричиненого діяльністю збагачувальної фабрики «Червоноградська». Погоджуючись з наявністю серйозного шкідливого впливу діяльності цієї фабрики на життя заявників, органи державної влади неодноразово вирішували, що заявників необхідно пересилити з забрудненої території. Однак жодне таке рішення виконано не було.

В даній справі, на думку ЄСПЛ, є достатньо сильний зв’язок між забруднюючими викидами та державою, щоб постало питання відповідальності держави за статтею 8 Конвенції. ЄСПЛ вважає, що коли йдеться про широкі межі розсуду, надані державам в контексті їхніх екологічних зобов’язань за статтею 8 Конвенції, встановлення загального права заявника на безоплатне нове житло за рахунок держави було б перебільшенням. Проте скарги заявників за статтею 8 також могли бути вирішені належним розв’язанням екологічних проблем. Загалом вбачається, що протягом всього періоду, що розглядається, і шахта, і фабрика здійснювали діяльність не у відповідності з застосованими положеннями національного екологічного законодавства та уряд не зміг ані сприяти переселенню заявників, ані забезпечити функціонуючу політику, щоб захистити їх від екологічних ризиків, пов’язаних з постійним проживанням у безпосередній близькості до вказаних промислових підприємств. Такі дії складають порушення ст. 8 Конвенції.

У справі «Гримковська проти України» Суд зазначив, що органи влади перед тим, як будувати автомобільну дорогу, не провели належних досліджень, які б надавали оцінку дотримання встановлених екологічних норм та можливість зацікавленим сторонам представити свої думки з цього приводу. В подальшому влада виявилась неспроможною належно врегулювати проблеми, пов’язані з негативним впливом від дороги на мешканців вулиці, вздовж якої було збудовано автомагістраль. В результаті Суд дійшов висновку про те, що Україною не було дотримано мінімальні гарантії, спрямовані на забезпечення справедливого балансу між інтересами заявниці та інтересами суспільства.

Зазначене свідчить про те, що в Україні існують певні прогалини в законодавстві щодо попередження проблем, пов’язаних із захистом права людини на безпечне довкілля. Тому національні суди повинні враховувати практику ЄСПЛ для вирішення проблем захисту екологічних прав людини на національному рівні.

Разом з тим у своїх рішеннях ЄСПЛ також зазначає, що не може бути обґрунтованої скарги за статтею 8 Конвенції, якщо шкода, стосовно якої подається скарга, є незначною у порівнянні з екологічними ризиками, притаманними життю в кожному сучасному місті. Що стосується погіршення стану здоров’я, то важко відрізнити вплив екологічних ризиків від впливу інших відповідних факторів, таких як вік, професія або особистий спосіб життя. Стосовно загального контексту довкілля, то немає сумнівів у тому, що сильне забруднення води та ґрунту може негативно вплинути на громадське здоров’я загалом та погіршити якість життя особи, але його фактичний вплив у кожному окремому випадку неможливо визначити у кількісному вираженні. «Якість життя», власне, є суб’єктивною характеристикою, яка не піддається точному визначенню.

Тому в кожному конкретному випадку національні суди повинні детально встановлювати фактичні обставини справи та для визначення того, чи несе держава відповідальність за статтею 8 Конвенції, встановити, чи була ситуація результатом раптового та несподіваного повороту подій або, навпаки, існувала давно і була добре відома державним органам влади; чи була держава або чи мала вона бути обізнаною, що небезпека або шкідливий вплив зачіпали приватне життя заявника, і до якої міри заявник сприяв створенню цієї ситуації для себе і був у змозі виправити її без надмірних витрат. Також суд повинен оцінити, чи провели органи влади достатні попередні дослідження для оцінки ризику запланованої потенційно небезпечної діяльності та чи розробили вони адекватну політику щодо підприємств-забруднювачів на підставі доступної інформації, а також, чи було цю політику вчасно реалізовано.

Щодо суб'єктів права звернення, до ЄСПЛ може звернутися кожна особа, яка вважає, що вона особисто і безпосередньо стала потерпілою від порушень прав і свобод, гарантій, зазначених у Конвенції або в Протоколах до неї. Терміном «потерпілий » у статті 34 Конвенції позначається особа або особи, що є прямо чи непрямо потерпілими від оскаржуваного порушення. Таким чином, стаття 34 Конвенції стосується не лише особи або осіб, що прямо потерпіли від оскаржуваного правопорушення, а й також будь-якого непрямо потерпілого, якому це порушення могло завдати збитків або який має серйозний особистий інтерес щодо його припинення. Поняття «потерпілий» тлумачиться автономно і незалежно від національних норм, що стосуються зацікавленості або здатності до подання позову, навіть якщо ЄСПЛ доводиться взяти до уваги той факт, що заявник був стороною у національному провадженні. Це поняття не передбачає наявності шкоди. Заявником може бути і юридична особа, об’єднання громадян, у випадку порушення прав таких суб’єктів.

Є винятки, коли ЄСПЛ приймав до розгляду заяви громадських організацій, які не були потерпілими від порушень.

Вперше такий крок був зроблений Судом у справі Collectif national d’information et d’opposition à l’usine Melox — Collectif Stop Melox et Mox v. France (рішення від 12.06.2007), у якій Суд підтримав, що пункт 1 статті 6 Конвенції повинен застосовуватися до процедур, які ініційовані асоціаціями із захисту довкілля, які не ідентифікують себе як асоціації місцевого населення, що мають на меті захист прав та інтересів своїх членів. ЄСПЛ визнав, що ціллю цих спірних процедур є захист загального інтересу, а процес, ініційований заявником-асоціацією, має достатній зв’язок із правом, яким вона наділена як юридична особа (наприклад, право на інформацію, право на участь в процесі прийняття рішень) для того, щоб ст. 6 Конвенції була застосована.

Хоча в своїх попередніх рішеннях Суд вказував на незастосовність ст. 6 Конвенції до справ actio popularis («в інтересах правопорядку») для уникненні подання до ЄСПЛ справ особами, які скаржаться на просте існування закону, що застосовується до будь-якого громадянина країни, або на судове рішення, стороною якого вони не були. Не передбачає можливості подання такого позову і українське законодавство.

Однак, на думку автора, це не забезпечує належної реалізації права на доступ до суду згідно зі статтею 6 Конвенції, саме в екологічних справах. А тому потрібно закріпити на законодавчому рівні право громадських екологічних організацій на можливість подання позову до суду фактично в інтересах необмеженого кола осіб.

Зокрема, Верховний Суд у справі за позовом Міжнародної благодійної організації «Екологія-Право-Людина» до Товариства з обмеженою відповідальністю «Аквадельф» про заборону діяльності дельфінарію підтримав вищезазначену позицію. Позивач скаржився, що відповідач, всупереч вимогам законодавства, здійснював діяльності дельфінарію без дозволів; утримував дельфінів в умовах відсутності природної морської води; недотримувався зоогігієнічних, ветеринарно-санітарних норм і правил, установлених для утримання тварин, а також санітарно-епідеміологічних норм.

У вищезазначеній справі Верховний Суд зазначив, що право на захист порушеного конституційного права на безпечне довкілля належить кожному та може реалізовуватися як особисто, так і шляхом участі представників громадськості, яким у цьому випадку є природоохоронна організація, що діє відповідно до положень Орхуської конвенції та Законів України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про громадські об'єднання», «Про благодійну діяльність та благодійні організації», а також відповідно до свого статуту, має право на представництво в суді екологічних інтересів суспільства та окремих його членів з метою захисту порушених екологічних прав людини та громадянина або з метою усунення порушень вимог екологічного законодавства.

Аналіз практики Європейського суду з прав людини довів, що вирішення проблем захисту екологічних прав людини повинно здійснюватися, в першу чергу, на національному рівні. Це можливо досягти як шляхом вдосконалення національного законодавства, так і використання практики Європейського суду як джерела права національними судами та застосування положень міжнародних угод, що ратифіковані Україною в цій сфері.

Кожна людина має право жити в довкіллі, сприятливому для її здоров’я та добробуту. Для забезпечення можливості відстоювати це право громадськість, в тому числі, повинна мати доступ до інформації, право брати участь у процесі прийняття рішень і доступ до правосуддя з питань, що стосуються захисту екологічних прав людини та довкілля.

Для захисту екологічних прав та збереження довкілля судді, адвокати, юристи,  видатні вчені, експерти в області екологічного права і всі зацікавлені сторони повинні продовжити спільний діалог. Адже довкілля не має кордонів, і зберегти нашу планету для прийдешніх поколінь – це наш загальна мета та наш загальний обов’язок.