Роз’яснення від експерта щодо правомірності дій контролюючого органу та позапланових перевірок підприємства

Яку кількість позапланових перевірок може проводити інспекція на одному підприємстві протягом року, при тому,  що інколи запитують різну інформацію по одному й тому ж питанню? За недопущення  — спроби накласти штраф, позови подаються постійно.

У направленні на перевірку вказують не конкретний предмет, а «дотримання екологічного законодавства».

На актуальні запитання від менеджерів природоохоронної діяльності відповіла Людмила Хоміч, віце-президент Professional Association of Ecologists of Ukraine, юрист за фахом.

1. Щодо кількості позапланових перевірок.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов’язки та відповідальність суб’єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) регламентовані Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року №877-V (далі — Закон).

Підстави для здійснення позапланових заходів передбачені ст. 6 Закону. Зокрема, це:

— подання суб’єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;

— виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб’єктом господарювання у документі обов’язкової звітності, крім випадків, коли суб’єкт господарювання протягом місяця з дня первинного подання повторно подав такий документ з уточненими достовірними даними або якщо недостовірність даних є результатом очевидної описки чи арифметичної помилки, яка не впливає на зміст поданої звітності. У разі виявлення органом державного нагляду (контролю) помилки у документі обов’язкової звітності він упродовж десяти робочих днів зобов’язаний повідомити суб’єкта господарювання про необхідність її виправлення у строк до п’яти робочих днів з дня отримання повідомлення. Невиправлення помилки у встановлений строк є підставою для проведення позапланового заходу;

— перевірка виконання суб’єктом господарювання приписів*, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю);

— звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров’ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється територіальним органом державного нагляду (контролю) за наявністю погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу;

— неподання суб’єктом господарювання документів обов’язкової звітності за два звітні періоди підряд без поважних причин або без надання письмових пояснень про причини, що перешкоджали поданню таких документів;

— доручення Прем’єр-міністра України про перевірку суб’єктів господарювання у відповідній сфері у зв’язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров’я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави;
настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов’язано з діяльністю суб’єкта господарювання.

Вказаний перелік є вичерпним.

Відповідно до ст. 6 Закону повторне проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю), забороняється.

Тобто, якщо різні підстави (звернення фізичної особи, перевірка припису) стосуються одного факту (наприклад, відсутності дозволу на викиди), цей факт може бути перевірено позапланово лише один раз.

Таким чином, законодавець не передбачає обмежень щодо кількості позапланових перевірок, але передбачає обмеження щодо факту, який може перевірятися.

2. Щодо припису надати інформацію.

За ст. 7 Закону припис — обов’язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб’єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб’єкта господарювання. Він видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

Суть припису — виключно обов’язкова письмова вимога щодо усунення конкретних порушень вимог законодавства.

Таким чином, включення до змісту припису вимог (щодо надання  інформації), які не спрямовані на усунення конкретних виявлених порушень законодавства, а мають загальний характер, суперечить суті та меті припису як розпорядчого документа, що складається за результатами заходу державного нагляду.

Аналогічна позиція викладена в Постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду  від 05 червня 2019 року у справі № 816/581/16.

Також Законом передбачено, що виключно законами встановлюються санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду припису.

Отже, для формування припису про надання інформації, ненадання конкретної інформації (копії документів, довідок і т. д.) має бути визначено конкретним законом як порушення.

Але поки вказані пункти припису не скасовані, ці пункти вважаються правомірними та є підставою для позапланової перевірки.

3. Щодо недопущення, накладення штрафу.

Недопущення до перевірки — це встановлене Законом право суб’єкта господарювання. Підстави для недопущення передбачені ст. 10 Закону. Зокрема, якщо:

— державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів;

— посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону;

— суб’єкт господарювання не одержав повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) в порядку, передбаченому Законом;

— посадова особа органу державного нагляду (контролю) не внесла запис про здійснення заходу державного нагляду (контролю) до журналу реєстрації заходів державного нагляду (контролю) (за наявності такого журналу в суб’єкта господарювання);

— тривалість планового заходу державного нагляду (контролю) або сумарна тривалість таких заходів протягом року перевищує граничну тривалість, встановлену частиною п’ятою статті 5 Закону, або тривалість позапланового заходу державного нагляду (контролю) перевищує граничну тривалість, встановлену частиною четвертою статті 6 Закону;

— орган державного нагляду (контролю) здійснює повторний позаплановий захід державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю);

— органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику;

— у передбачених законом випадках посадові особи не надали копію погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю).

Тобто, якщо наявні вказані підстави, дії суб’єкта господарювання є правомірними.
Ст. 188-5 КУпАП «Невиконання законних розпоряджень чи приписів посадових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, радіаційної безпеки або охорону природних ресурсів» передбачена адміністративна відповідальність за невиконання законних розпоряджень чи приписів, інших законних вимог посадових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, радіаційної безпеки або охорону природних ресурсів, ненадання їм необхідної інформації або надання неправдивої інформації, вчинення інших перешкод для виконання покладених на них обов’язків.

Отже, законодавець передбачає відповідальність за невиконання законних вимог, за умови якщо вимоги посадових осіб контролюючого органу незаконні, наявні підстави для недопущення,  підстави для застосування адміністративної відповідальності виключаються.

4. Стосовно адміністративних позовів контролюючого органу про допущення до перевірки.

Суттю адміністративного судочинства є судовий контроль за діяльністю органів влади та місцевого самоврядування у сфері дотримання прав та свобод громадян та юридичних осіб за допомогою процесуального закону з певними особливостями, зокрема, обов’язку доведення правомірності своєї діяльності органами влади чи самоврядування.

Логічний спосіб тлумачення КАС дозволяє дійти висновку, що існує як послідовне продовження випадків «превентивного» судового контролю, і має розумітися та застосовуватися судами саме в такому значенні, а не як норма, що давала би право для розширеного тлумачення права суб’єкта владних повноважень на адміністративний позов.

У розумінні положень статей 8, 10, 11, 12 Закону, пункту 3 Положення, статей 2, 50 КАС у разі відмови суб’єкта господарювання допустити Державну екологічну інспекцію України в особі її органів до здійснення державного контролю (нагляду), Державна екологічна інспекція України, її органи та/чи посадові особи не мають повноважень звертатися до адміністративного суду з вимогами зобов’язати суб’єкта господарювання допустити посадових осіб інспекції до здійснення державного контролю. Передбачене у пункті 3

Положення повноваження виступати позивачем та відповідачем у судах не є тотожним поняттю (положенню) мати право (повноваження) на звернення до суду щодо захисту конкретного права, оскільки бути позивачем чи відповідачем у суді для органу державної влади означає насамперед мати право (повноваження) на здійснення дозволених йому нормативно визначених (приписаних) дій та рішень.

5. Щодо зазначення в направлені підстави для здійснення позапланової перевірки.

Відповідно до ст. 6 Закону, під час проведення позапланового заходу з’ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов’язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

Зазначення в направленні «дотримання екологічного законодавства» —  не відповідає вимогам Закону.

При цьому, суб’єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

Невідповідність направлення вказаним вимогам є підставою для недопущення до перевірки.