З чим пов’язаний перехід від ОВНС до ОВД?

А.О.Демиденко відділення математичного моделювання довкілля, Інститут проблем математичних машин та систем НАНУ

Обґрунтовуючи в 2014 році необхідність оновлення Директиви ЄС про Оцінку впливу на довкілля (ОВД) 2011/92/EU, ЄС вказав на таке:

• Over the last decade, environmental issues, such as resource efficiency and sustainability, biodiversity protection, climate change, and risks of accidents and disasters, have become more important in policy making. They should therefore also constitute important elements in assessment and decision-making processes.
• Climate change will continue to cause damage to the environment and compromise economic development. In this regard, it is appropriate to assess the impact of projects on climate (for example greenhouse gas emissions) and their vulnerability to climate change.
• Directive 2011/92/EU should also be revised in a way that ensures that environmental protection is improved, resource efficiency increased and sustainable growth supported in the Union.

Тобто метою оновлення ЄС назвав необхідність покращення захисту довкілля, підвищення ефективності використання ресурсів та підтримку сталого/стійкого розвитку.

В той же час українські законодавці, пояснюючи в 2017 році перехід від ОВНС до ОВД в Законі України «Про оцінку впливу на довкілля» [1], зазначили, що

«Цей Закон встановлює правові та організаційні засади оцінки впливу на довкілля, спрямованої на запобігання шкоді довкіллю, забезпечення екологічної безпеки, охорони довкілля, раціонального використання і відтворення природних ресурсів»

повторивши положення 30тирічної давнини законів та підзаконних актів про «нормативний» підхід до ОПНС та ОВНС, при якому ефективність захисту довкілля забезпечується дотриманням/неперевищенням нормативів.

В Законі 2019 року прямо вказали, що

«Оцінка впливу на довкілля - це процедура!»

тим самим звели всю екологічну діяльність до суто правоохоронної і знову розділили суспільство на порушників законодавства і процедури і на тих, хто їх ловить і контролює. В той час як вся діяльність на підтримку Цілей Сталого Розвитку (ЦСР) ООН в світі направлена на те, щоби перестати ділити світ на «нас» та «їх».

ЄС, протягом багаторічної співпраці з Україною, висунув декілька аргументів щодо необхідності відмови від «нормативного» підходу для досягнення реальних результатів у захисті довкілля.

Перше

Радянський нормативний підхід неефективний з точки зору досягнення результату - покращення захисту довкілля. ЄС пояснює це так [2]:

«Наявна разюча відсутність зв’язку між цілями цієї системи контролю забруднення навколишнього середовища і її реальними результатами на практиці. Дійсно, нездатність промисловості, зокрема, задовольнити вимоги ГД скидів, необхідних для дотримання ГД концентрацій, призвела до системи «тимчасових дозволів», які встановлюють більш високі ліміти скидання, часто відповідно до фактичних скидів. Ці тимчасові дозволи, отже, не надають жодних стимулів для зменшення забруднення промисловістю, і замість тимчасових — стають нормою»

У нас – те саме. Зниження втричі водозабору і забруднення за роки незалежності не дало результату — покращення якості чи наявності води. Це зайвий раз доводить, що екологія – це нелінійна наука. Прості традиційні рішення на зразок посилення контролю за дотриманням нормативів не дають покращення стану довкілля. То нащо продовжувати те, що не працює?

Друге

Нормативи і стандарти визначені у нас на основі концепції «нульового ризику». Стосовно цього ЄС вказує:

«Радянські стандарти були встановлені на рівні, який, принаймні в теорії, складав нульовий ризик для здоров’я людини, концентрації навіть трохи вище гранично допустимих представляли потенційний ризик для здоров’я». Оскільки в радянській концепції «нульового ризику» ніякий вплив чи ризик не є прийнятним, ніякої стратегії підтримки розвитку не можна при цьому побудувати, оскільки всі вони будуються на основі аналізу ризиків «затрати—вигоди»

Наскільки шкідливий такий нормативний підхід неперевищення нормативів, ми знаємо із сумнозвісного прикладу ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, коли була обрана найбільш неефективна стратегія дій — відселення по стану поверхневого забруднення, а не по можливій отриманій дозі, хоча головна мета радіаційного захисту завжди була в зменшенні колективної дози. В результаті колосальні громадські кошти (12 % від фонду зарплати!) були використані неефективно, бо такого ж ефекту зменшення колективної дози можна було б досягти за вп’ятеро менші витрати. Більше того, ці заходи (виплати переселенцям та відвідувачам зон) створили стимул отримання більшої дози, замість її зменшення. Кількість претендентів на виплати значно зросла, ще більше зменшуючи ефективність обраної стратегії. Проте на всі зауваження урядовці казали, що згідно Закону про ОНПС [3] завданням є не зменшення впливу, а тільки забезпечення права на безпечне довкілля та дотримання нормативів стану НПС.

Третє

Концепція сталого/стійкого розвитку (СР) практично всіма юристами в Україні сприймається лише як «право майбутніх поколінь задовольняти їхні потреби». Хоча насправді в доповіді Брунтланд «Наше спільне майбутнє» йдеться не про «права», а про «можливості майбутніх поколінь задовольняти їхні потреби». Тим самим українські особи, що приймають рішення, звужують концепцію СР до суто проблеми захисту прав людини на соціальний мінімум природних ресурсів, відкидаючи проблему встановлення екологічного максимуму використання ресурсів в зв’язку з обмеженістю цих ресурсів і обмеженою стійкістю екосистем до антропогенного впливу. Природоохоронні відомства перетворюються знову на суто правоохоронні відомства, що прямо протирічить цілям оновленої в лютому 2019 року Екостратегії.

Мені довелося брати участь в розробці Чорнобильського законодавства і першого Закону про ОНПС. Що в цьому процесі справило найбільше враження на мене? З самого початку ці закони розглядалися, як суто соціальні закони, НПС було частиною «соціальної безпеки», новостворене Міністерство ОНПС було фактично правоохоронним відомством, єдиною мотивацією охорони НПС була охорона прав і здоров’я людини, положення Декларації про суверенітет щодо природних ресурсів, які мають забезпечувати матеріальні і духовні потреби її громадян, були перенесені в Конституцію як «право на безпечне довкілля», «при якому забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров'я людей»?! Найбільш вдалим порівнянням мені здається старий радянський анекдот про сталінську конституцію: «Скажіть, я маю право? – Авжеж. А я можу? – Звичайно, ні!».

Тобто проблема в тому, що ефективність екологічної діяльності має вимірюватися не дотриманням права, а досягненням результату. Причому найдешевшим для суспільства способом.

Четверте

Найкраще вади орієнтації екологічного управління лише на права людини і контроль за дотриманням нормативів описала Європейська Комісія на Київській конференції міністрів довкілля (2003)[4]:

«Меры экологической политики неэффективны и недейственны с точки зрения стимулирования серьезного улучшения состояния окружающей среды, а инструменты политики по прежнему характеризуются серьезными недостатками. Хотя применяется широкий спектр инструментов управления природоохранной деятельностью, существующие пакеты мер экологической политики не направлены на достижение конкретных целевых показателей … Применение экономических инструментов направлено на получение доходов, а не изменение поведения людей. В обеспечении соблюдения экологических нормативных актов упор делается на количество правоприменительных действий, а не достижение природоохранных целевых показателей. Не имея стимулов и средств, слабые и слабеющие институты не способны достичь природоохранных целей. Они страдают от отсутствия эффективных рычагов воздействия, устаревшей практики управления и принятия решений, дефицита ресурсов, высокой текучести кадров и частой реструктуризации. Министерства охраны окружающей среды, как правило, считают себя «контролирующими» органами, обеспечивающими соблюдение природоохранных требований, а не «управляющими» природными ресурсами во благо общества.»

З наукової точки зору дворівневий нормативний підхід має також суттєві управлінські обмеження, бо ви не можете управляти тим, що не можете виміряти, у вас є тільки дві відповіді: нормативи перевищені чи ні. Оскільки право або є, або ні, звідси випливала дихотомічна система визначення екологічної безпеки-небезпеки, дворівнева – шкідливий-нешкідливий, система визначення впливу на НПС та дворівнева суто адміністративна відповідальність за порушення нормативів/стандартів впливу/забруднення довкілля, оскільки держава брала на себе всю відповідальність за забруднення в межах встановлених нормативів. Екологічної відповідальності, що має визначатися коштами на відновлення довкілля до природного доантропогенного стану (по аналогії зі шкодою для інфраструктури від природних чи антропогенних катастроф), чи хоча б до «доброго стану», не брав (і досі не бере!) на себе ніхто.

В Україні, незважаючи на формальну асоціацію з ЄС в екологічній сфері, до кінця 2019 року Уряд відмовлявся від «управління» природними ресурсами на благо суспільства та від будь-якої відповідальності за ЦСР. Навіть після Указу Президента України «Про цілі сталого розвитку України на період до 2030 року» від 30 вересня 2019 року № 722/2019, в якому Уряду прямо було доручено привести свої цілі і програми у відповідність до ЦСР ООН, План дій Уряду є дуже далеким як від ЦСР, так і від таких принципів врядування ОЕСР [5], як результативність — визначення чітких цілей та досягнення очікуваних цільових показників, та ефективність — досягнення цілей з найменшими витратами для суспільства (дивись наш переклад принципів українською мовою на сайті Організації з Економічного Співробітництва та Розвитку: http://www.oecd.org/cfe/regionaldevelopment/OECD%20Principles%20on%20Water%20Governance_Ukrainian.pdf).

Не допомогло навіть прийняття Закону УКРАЇНИ Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року [6] . Подія пройшла майже непоміченою для прибічників «нормативного» нагляду та контролю, хоча вона заслуговує на більше. Відбулася насправді зміна парадигми щодо мети екологічного врядування в Україні – екологічна діяльність перестала обмежуватися охороною прав людини на безпечне довкілля, але й почала перейматися самим чистим довкіллям і тим, як його досягти. Формально кажучи, це було зроблено простим оновленням цілей Екологічної Стратегії – замість «додержання екологічних стандартів, нормативів та лімітів використання природних ресурсів», тепер ціллю є підтримка СР, замість «забезпечення екологічної безпеки» – зменшення екологічних ризиків.

Така зміна традиційного підходу до екологічної безпеки та екологічної політики була великою мірою досягнута завдяки обговоренням під час круглих столів, організованих Міністерством екології та природних ресурсів разом з Глобальним Водним Партнерством в рамках кампанії «Переосмислення водної безпеки» [7] та рекомендацій ОЕСР щодо водної безпеки [8]. В результаті серії Національних Діалогів, семінарів та опитувань протягом 2016-2019 років урядовцям було запропоновано:

1. Перейти від розуміння того, що екологічна безпека забезпечується дотриманням заздалегідь визначених нормативів до розуміння, що екологічна безпека забезпечується досягненням Цілей сталого розвитку,
2. Перейти від розуміння безпеки, як відсутності ризиків, до розуміння безпеки, як зменшення екологічних ризиків до прийнятних або соціально "допустимих" рівнів.

Перший концептуальний крок до нового розуміння екологічної безпеки було зроблено формулюванням зниження екологічних ризиків в якості Цілі 4 оновленої Екостратегії. Проте ситуація з розумінням в суспільстві, в Уряді та у Верховній Раді пов’язаних з довкіллям ризиків, особливо пов’язаних з природними або антропогенними загрозами, залишається складною. Чіткий приклад дала дискусія в Раді стосовно остаточного формулювання Цілі 4. Версія до другого читання, запропонована Круглими столами та підтримана Урядом, звучала так – зниження екологічних ризиків для екосистем та населення до соціально прийнятних рівнів. Проте фінальна версія Цілі 4 під час другого читання була сформульована Радою так: зниження екологічних ризиків з метою мінімізації ЇХ впливу на екосистеми, соціально-економічний розвиток та здоров’я населення. Без якихось консультацій з авторами, де можна було б показати очевидні причинно-наслідкові недоліки такого формулювання.

З цим розумінням ризику у Раді є декілька проблем. По-перше, політичні діячі показали, що вони розуміють ризик лише з точки зору небезпеки, орієнтуючись на запобігання небезпеці громади, як на головну мету зниження ризиків, нехтуючи при цьому іншими чинниками ризику з точки зору впливу небезпеки, такими як погане управління землекористуванням, застарілі будівельні норми, дозвільне зонування заплав чи раннє попередження про небезпеку. По-друге, вони вважають, що екологічний ризик сам по собі справляє вплив на екосистеми та здоров'я населення?! Тут екологічний ризик є заміною природної небезпеки, нехтуючи антропогенними впливами на навколишнє середовище та їх несприятливою взаємодією з заходами та діями, призначеними для зменшення шкоди від природних небезпек для населення.

Власне таке розуміння екологічного ризику відповідає чинним визначенням українського нормативного екологічного законодавства, яке мало змінитися (але не змінилося) з прийняттям оновленої Екостратегії. То що ж в українському законодавстві треба змінити, щоби запрацювали оновлена Екологічна Стратегія, закони про ОВД/СЕО та Державний екологічний контроль?

Перше

Ввести екологічну (а не тільки адміністративну) відповідальність, величина якої має визначатися коштами на відновлення довкілля до природного (або «доброго») доантропогенного стану (по аналогії зі шкодою для інфраструктури від природних чи антропогенних катастроф).

Друге

Відмовитися від таких визначень і положень в українському законодавстві [3, 9, 10], що були прийняті 30 років тому, коли про зміни клімату та СР ніхто у нас і не чув:

• «Екологічна безпека є такий стан навколишнього природного середовища, при якому забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров'я людей»,
• «Екологічна безпека забезпечується контролем відхилень від гранично допустимих нормативів забруднень навколишнього природного середовища… «Екологічне управління використовує базові стандарти, додержання яких забезпечує високий рівень ефективності»,
• «Ризик – Ступінь імовірності певного негативного (понаднормативного) впливу на навколишнє середовище»,
• «Вплив нормативний – Вплив на навколишнє середовище, що здійснюється в припустимих межах і не викликає понаднормативних змін»
• Ціль ОВНС - неперевищення впливів на навколишнє середовище щодо показників, нормованих і лімітованих на момент проектування об'єкта (ГДК, ліміти та ін.).

Третє

Треба змінити положення, що ефективність екологічного управління досягається захистом права на чисте довкілля та дотриманням нормативів і стандартів, і впроваджувати розуміння результативності управління, як досягнення спільних цілей політики та розуміння ефективності управління, як досягнення спільних інклюзивних цілей екологічного управління найдешевшим для суспільства шляхом.

Як бачимо, сучасні визначення ефективності врядування не зводяться до «неперевищення нормативів», а передбачають «досягнення спільних цілей найефективнішим шляхом». Передбачають вони і те, яким шляхом мають досягатися цілі – не шляхом захисту, а шляхом управління ризиками.

Четверте

Дихотомія безпека-небезпека створює у громадськості фальшиве відчуття безпеки. При цьому концепція «нульового ризику» не дає можливості розробляти ніякі стратегії розвитку, а лише стратегії заборони розвитку шляхом контролю дотримання нормативів. Треба змінити положення, що безпека, це відсутність ризиків – «Екологічна безпека є такий стан навколишнього природного середовища, при якому забезпечується попередження … виникнення небезпеки», і перейти до визначення, що безпека – це управління зменшенням ризиків до прийнятного рівня [8], а ризик – це не «Ступінь імовірності певного негативного (понаднормативного) впливу на навколишнє середовище», а добуток вірогідності негативної події на її вплив/результат. Тобто так, як визначають ризик експерти ІРСС та Сендайська платформа [11].

Те саме стосується сектору захисту від надзвичайних подій. В Кодексі цивільного захисту (Кодекс цивільного захисту від 02.10.2012р. №5403-VI) безпека досі визначається, як «відсутність ризиків». В щойно затверджених МВС України підзаконних актах ДСНС щодо ризиків затоплення визначається, що ризик є не добутком, а об’єднанням, тобто сумою небезпеки і її впливу, що не тільки протирічить каузальності (бо виходить, що ризик може бути й не нуль при нульовому впливі даної загрози!), але й зводить нанівець можливості пошуку альтернативних ефективних шляхів зменшення різних множників ризику паводків. Фактично таке визначення ДСНС стосується лише соціального сприйняття ризику, радше ніж ризику в його фізичному визначенні.

Взагалі Уряд протягом року слабо реагував на запропоновані нами зміни щодо врядування і цілей розвитку. Проте останнім часом спостерігається прогрес, Міністерство економіки включило наші пропозиції щодо пов’язаних з водою ЦСР до Добровільного національного огляду щодо прогресу України у досягненні ЦСР, що щойно доповідався Україною на сегменті високого рівня ООН: https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/26295VNR_2020_Ukraine_Report.pdf.

Головні наші пропозиції щодо ЦСР звелись до таких:

1. ЦСР 6.3. В запропонованому до обговорення документі Завдання сформульоване, як Зменшити обсяги забруднення..., хоча в оригіналі ЦСР6.3 звучить так - Покращити якість води шляхом зменшення забруднення..., тобто завдання – покращити якість води, а зменшення забруднення - це захід. Пропущено також індикатор ЦСР6.3.2 Масив вод з добрим екологічним станом, хоча в ЗАКОНІ УКРАЇНИ Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року такий індикатор є. Пропонуємо викласти відповідну ЦСР таким чином: 6.3. Підвищити якість води… та додати показник 6.3.1. Масив вод з добрим екологічним станом, відсотків загальної кількості водних об’єктів.
2. ЦСР6.4. В запропонованому до обговорення документі Завдання каже лише про ефективність водокористування, а в оригіналі ЦСР6.4. каже також про стійкий водозабір. Пропонуємо ЦСР викласти таким чином 6.4. Підвищити ефективність водокористування та забезпечити стійкий водозабір… та додати показник 6.4.2. Рівень водного стресу: забір прісної води, як частка наявних ресурсів прісної води.
3. ЦСР6.5. В запропонованому до обговорення документі Завдання сформульовано правильно, проте індикатор геть не відображає прогрес у впровадженні ІУВР. Замість невірного індикатора 6.5.1. Кількість річкових басейнів, для яких затверджено плани управління, одиниць, треба навести оригінальний індикатор 6.5.1. Ступінь впровадження інтегрованого управління водними ресурсами (0-100).
4. ЦСР13.1. В запропонованому до обговорення документі Завдання і індикатори геть переплутані, оскільки в оригіналі ЦСР13 йдеться не про викиди, а про ПОМ’ЯКШЕННЯ НАСЛІДКІВ ЗМІНИ КЛІМАТУ шляхом адаптації. Пропонується замість наведеного Завдання 13.1 Обмежити викиди парникових газів в економіці навести оригінальне ЦСР13.1 Посилення стійкості та адаптаційного потенціалу до пов'язаних із кліматом небезпек та природних катастроф, а замість наведеного індикатора 13.1.1. Обсяг викидів парникових газів, % до рівня 1990 року, навести оригінальний індикатор 13.1.2. Наявність національних і локальних стратегій зниження ризику катастроф.

Очевидно, що, в разі прийняття урядом, наші пропозиції дозволять оцінювати ефективність водного управління значно ефективніше, ніж за допомогою «нормативного» підходу неперевищення стандартів.

Очевидно, що Уряд нічого, крім змагання між інспекторами і бізнесом за дотримання нормативів, запропонувати не може. Тобто рекомендації щодо роботи з інспекцією і звітуванням залишаться важливими. Але бізнес, який, на відміну від Уряду, чудово вміє працювати з ризиками і аналізом затрати-вигоди, може і самостійно досягати ЦСР та цілей оновленої національної Екостратегії — забезпечення стійкого розвитку і зниження екологічних ризиків, адже це завдання — не тільки для Уряду, а й для всіх.