Оцінка впливу на довкілля: наслідки неврегульованості

Василина Нікульнікова, голова Міжрегіонального бюро екологічного захисту

Згідно з викладеним у пояснювальній записці до законопроєкту і висновків експертного управління Верховної Ради України інститут оцінки впливу на довкілля європейського зразка впроваджено на виконання міжнародних зобов’язань держави, які випливають із Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості у прийнятті рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Оргуська конвенція) та Конвенції про оцінку впливу на довкілля у транскордонному контексті (Конвенція Еспо) (кінець 90-х), а також Протоколу про приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства (2010) та Угоди про асоціацію між Україною та ЄС (2014).

Законом України «Про оцінку впливу на довкілля» регламентовано правові та організаційні засади оцінки впливу на довкілля, як процедури. Запроваджено імперативне правило, за яким проведення оцінки впливу  при прийнятті рішення про здійснення планованої діяльності є обов’язковим та визначено перелік об’єктів щодо яких застосовується процедура оцінки впливу на довкілля. Крім того ним передбачено надання уповноваженим органом мотивованого рішення про оцінку впливу на довкілля, що базується на результатах такого аналізу, а також врахування цього рішення у дозвільному документі.

Прозора процедура участі громадськості в процесі оцінки впливу на довкілля Законом України «Про оцінку впливу на довкілля» передбачена на всіх етапах, забезпечуючи, що негативний вплив на навколишнє середовище і здоров’я людини буде глибоко та детально проаналізований перед початком великомасштабних робіт і врахований при прийнятті остаточного рішення. При цьому, аби уникнути будівництва, яке суперечить інтересам територіальних громад, громадськості гарантований вплив на вибір альтернативного місця здійснення планованої діяльності.

Однак інститут оцінки пливу на довкілля Мінекоенерго (раніше Мінприроди) і Департаментом екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації застосовується у такій викривленій формі, що не лише не забезпечує належного обсягу вивчення наслідків реалізації потенційно небезпечних для навколишнього природного середовища видів діяльності, а абсолютно нівелювала обов’язок місцевих рад, органів державної влади подавати всебічну допомогу громадянам у здійсненні природоохоронної діяльності, враховувати їх пропозиції при прийнятті рішень щодо охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів.

На переконання експертного середовища – учасників та прихильників громадської організації «Міжрегіонального бюро екологічного захисту» зумовлено це тим, що екологічні пріоритети як і раніше підпорядковані економічній доцільності, а економічний розвиток держави супроводжується незбалансованою експлуатацією природних ресурсів, низькою пріоритетністю питань захисту довкілля. Причина такої ситуації в тому, що посадові особи уповноважених центрального і територіальних органів вже понад два роки не виконують  норми матеріального права, зокрема не застосовують закони України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» і «Про адміністративні послуги» як суб’єкти надання адміністративних послуг при видачі визначеного пунктом 4 додатку до Закону України «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» документу дозвільного характеру у формі висновку з оцінки впливу на довкілля або відмови в його видачі. А Державна регуляторна служба України як спеціально уповноважений орган з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності залишила цю сферу без належного контролю.

Акцентую при цьому увагу, що відповідно до пункту 4 додатку до Закону України «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» документ дозвільного характеру.

Згідно з термінами, наведеними  у статті 1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності»", документом дозвільного характеру є дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ в електронному вигляді (запис про наявність дозволу, висновку, рішення, погодження, свідоцтва, іншого документа в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань), який дозвільний орган зобов’язаний видати суб’єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб’єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності.

Дозвільні органи – суб’єкти надання адміністративних послуг, їх посадові особи, уповноважені відповідно до закону видавати документи дозвільного характеру.

Об’єкт, на який видається документ дозвільного характеру (далі - об’єкт), – природні ресурси, земельна ділянка, ґрунтовий покрив земельних ділянок, споруда, будівля, приміщення, устаткування, обладнання та механізми, що вводяться в експлуатацію або проектуються, окрема операція, господарська діяльність певного виду, робота та послуга, а також документи, які використовуються суб’єктом господарювання у процесі проходження погоджувальної (дозвільної) процедури (проектна документація на будівництво об’єктів, землевпорядна документація, містобудівна документація, гірничий відвід).

Дозвільна (погоджувальна) процедура - сукупність дій, що здійснюються адміністраторами та дозвільними органами під час проведення погодження (розгляду), оформлення, надання висновків тощо, які передують отриманню документа дозвільного характеру.

Статтею 4 цього Закону визначено, що виключно законами, які регулюють відносини, пов’язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються:

• необхідність одержання документів дозвільного характеру та їх види;
• дозвільний орган, уповноважений видавати документ дозвільного характеру;
• платність або безоплатність видачі (переоформлення, анулювання) документа дозвільного характеру;
• строк видачі документа дозвільного характеру або відмови у його видачі;
• вичерпний перелік підстав для відмови у видачі, переоформлення, анулювання документа дозвільного характеру;
• строк дії документа дозвільного характеру або необмеженість строку дії такого документа;
• перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності;
• перелік та вимоги до документів, які суб’єкту господарювання необхідно подати для одержання документа дозвільного характеру.

Здійснення процедури, що передбачає надання уповноваженим органом мотивованого висновку з оцінки впливу на довкілля, що враховує результати аналізу інформації, наданої у звіті з оцінки впливу на довкілля, будь-якої додаткової інформації, яку надає суб’єкт господарювання, а також інформації, отриманої від громадськості під час громадського обговорення, під час здійснення процедури оцінки транскордонного впливу, іншої інформації, регламентовано спеціальним законом України «Про оцінку впливу на довкілля».

Водночас надання органом виконавчої влади, іншим державним органом, органом влади Автономної Республіки Крим, органом місцевого самоврядування, їх посадовими особами, державним реєстратором, суб’єктом державної реєстрації витягів та виписок із реєстрів, довідок, копій, дублікатів документів та інші передбачені законом дії, у результаті яких суб’єкту звернення, а також об’єкту, що перебуває в його власності, володінні чи користуванні, надається або підтверджується певний юридичний статус та/або факт частиною 3 статті 3 статтю Закону України «Про адміністративні послуги» прирівняно до адміністративної послуги.

Згідно з визначеннями термінів, наведених у статті 1 цього Закону, 1) адміністративна послуга – результат здійснення владних повноважень суб’єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов’язків такої особи відповідно до закону; 2) суб’єкт звернення - фізична особа, юридична особа, яка звертається за отриманням адміністративних послуг; 3) суб’єкт надання адміністративної послуги - орган виконавчої влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, їх посадові особи, державний реєстратор, суб’єкт державної реєстрації, уповноважені відповідно до закону надавати адміністративні послуги.

Наведене доводить, що відповідно до законів України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», «Про адміністративні послуги», «Про оцінку впливу на довкілля» відповідач є суб’єктом надання адміністративних послуг, якого уповноважено видати документи дозвільного характеру у формі висновку з оцінки впливу на довкілля або відмову в його видачі.

Задля здійснення цієї діяльності частиною 1 статті 8 Закону України «Про адміністративні послуги» суб’єкта надання адміністративних послуг зобов’язано на кожну адміністративну послугу, яку він надає відповідно до закону, затвердити інформаційну і технологічну картки.

Інформаційна картка адміністративної послуги повинна містити інформацію про:
1) суб’єкта надання адміністративної послуги та/або центр надання адміністративних послуг (найменування, місцеперебування, режим роботи, телефон, адресу електронної пошти та веб-сайту);
2) перелік документів, необхідних для отримання адміністративної послуги, порядок та спосіб їх подання, а у разі потреби - інформацію про умови чи підстави отримання адміністративної послуги;
3) платність або безоплатність адміністративної послуги, розмір та порядок внесення плати (адміністративного збору) за платну адміністративну послугу;
4) строк надання адміністративної послуги;
5) результат надання адміністративної послуги;
6) можливі способи отримання відповіді (результату);
7) акти законодавства, що регулюють порядок та умови надання адміністративної послуги.

Інформаційна картка адміністративної послуги розміщується суб’єктом надання адміністративних послуг на його офіційному веб-сайті та у місці здійснення прийому суб’єктів звернень.

У технологічній картці адміністративної послуги зазначаються:
1) етапи опрацювання звернення про надання адміністративної послуги;
2) відповідальна посадова особа;
3) структурні підрозділи, відповідальні за етапи (дію, рішення);
4) строки виконання етапів (дії, рішення).

Подання суб’єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком, в силу закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» є підставою для відмови у видачі дозвільного документа.

Дослідженням інформації, розміщеної на офіційному сайті Міністерства екології та природних ресурсів України, установлено відсутність інформаційної і технологічної картки адміністративної послуги з надання висновку з оцінки впливу на довкілля. Тобто всі процедурні вимоги у цій сфері відносин здійснює лише на підставі додатка 4 до Порядку передачі документації для надання висновку з оцінки впливу на довкілля та фінансування оцінки впливу на довкілля, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 1026 від 13.12.2017 р.  На підставі цього підзаконного акта уповноважений територіальний орган, а у випадках, визначених частинами третьою і четвертою статті 5 «Про оцінку впливу на довкілля», - уповноважений центральний орган при складанні висновку з оцінки впливу на довкілля сам регулює, яким документом підтверджується:

• місце провадження планованої діяльності (додаються: викопіювання з генерального плану, зонінгу або детального плану території та ситуаційна схема з нанесеними джерелами впливу на довкілля; відомості за підписом суб’єкта господарювання про наявність власних або орендованих виробничих площ (приміщень), необхідних для провадження господарської діяльності, разом з копіями документів, що підтверджують право власності або оренди на виробничі площі (приміщення);
• цілі планованої діяльності;
• характеристика діяльності протягом виконання підготовчих і будівельних робіт та провадження планованої діяльності, у тому числі (за потреби) роботи з демонтажу, та потреби (обмеження) у використанні земельних ділянок під час виконання підготовчих і будівельних робіт та провадження планованої діяльності (додаються у разі наявності: документи, які підтверджують право користування (власності) земельною ділянкою, та/або документи, що підтверджують відповідність планованої діяльності затвердженій містобудівній документації відповідно до вимог законодавства);
• основні характеристики планованої діяльності (зокрема виробничих процесів), наприклад, виду і кількості матеріалів та природних ресурсів (води, земель, ґрунтів, біорізноманіття), які планується використовувати (додається у разі наявності інформація про інженерне забезпечення об’єкта, в тому числі водопостачання та водовідведення);
• оцінка за видами та кількістю очікуваних відходів, викидів (скидів), забруднення води, повітря, ґрунту та надр, шумового, вібраційного, світлового, теплового та радіаційного забруднення, а також випромінення, які виникають у результаті виконання підготовчих і будівельних робіт та провадження планованої діяльності.

Неузгодженість правового регулювання у зазначеній сфері призвела до надмірно широких дискреційних повноважень відповідача, різнотлумачень та значної відмінності у правозастосуванні норм законодавства при підготовці в тому числі спірного документа, а також до не використання повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, з метою, з якою частиною 8 статті 9 Закону України "Про адміністративні послуги" ці повноваження надано.

У цьому контексті проблема застосування інституту оцінки впливу на довкілля має бути винесена в площину публічної дискусії.

Нагадаємо, одразу по закінченню карантину відбудеться дискусія від ПАЕУ

Коментар експерта

Людмила Хоміч, віцепрезидент Професійної асоціації екологів України

Наслідки неврегульованості по суті

Одним із ключових питань надання адміністративної послуги є строки її надання.
Відповідно до абзацу четвертого частини першої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» строк видачі документів дозвільного характеру становить 10 робочих днів, якщо інше не встановлено законом.

Законом України «Про оцінку впливу на довкілля» регламентовані строки здійснення дій уповноваженим органом в межах конкретних строків на кожному етапі процедури.

При цьому, Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» закріплено принцип мовчазної згоди - принцип, згідно з яким суб’єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови якщо суб’єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено.

Вказаний принцип закріплено у частині шостій статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності». Зокрема, у разі якщо у встановлений законом строк суб’єкту господарювання не видано або не направлено документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі, то через десять робочих днів з дня закінчення встановленого строку для видачі або відмови у видачі документа дозвільного характеру суб’єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності.

Копія заяви (опису прийнятих документів) з відміткою про дату їх прийняття є підтвердженням подачі заяви та документів адміністратору або

Днем видачі документа дозвільного характеру вважається останній день строку розгляду заяви дозвільним органом, передбаченого законом.

Тобто законодавець передбачає, що у випадку невиконання дозвільним органом свого юридичного обов’язку (в установлений Законом строк видати документ дозвільного характеру або направити повідомлення про відмову у його видачі), через свою бездіяльність, суб’єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру.

Відсутність інституту оцінки впливу на довкілля в системі адміністративних послуг, виключає можливість застосування принципу мовчазної згоди відносно суб’єкта господарювання, сприяє бездіяльності дозвільного органу чи дискреційному відношенню до суб’єкта господарювання.