Які критерії та кроки дозволили ефективно реформувати екологічні інспекції у Європі?

Впроваджуючи реформу екологічних інспекцій у Європейському Союзі вирішувалося декілька проблем. До прикладу, у багатьох країнах виникають певні труднощі з термінологією. Коли говорять про «інспекції» у Франції, наприклад, більшість замислюються про внутрішні інспекції державних установ, а не структур, що контролюють бізнес або приватних осіб. "Контроль" також часто розуміється як посилання на податкові перевірки, а не на інші форми регуляторного контролю. 

У багатьох випадках просто не існує єдиного розуміння того, що різні державні органи (або квазідержавні органи), які здійснюють регуляторне забезпечення та перевірки, мають спільні риси та проводять діяльність, яка за своєю суттю схожа.

Ще однією перешкодою для сприйняття конкретного питання інспекцій є плутанина між усіма державними органами, що здійснюють контроль під словом “регулятори”, що має тенденцію до розмиття сенсу, що багато проблем можуть виникати не від самих нормативних актів, а від способу їх застосування, доставки, контролю.

Громадська думка часто в кінцевому підсумку відіграє дуже важливу роль у сприянні або запобіганні реформам органів, хоча на початку це часто недооцінюється, і багато хто, хто пропагує реформи, не враховує це належним чином. Складність полягає в тому, що інспекції та правозастосування в більшості країн не є часто обговорюваною темою або темою, де громадяни чи засоби масової інформації загалом обізнані, і, отже, реакція на пропозиції щодо реформ або фактичні заходи, як правило, базуватиметься на реакції на аспекти змін, що збігаються з уже відомими думками. Таким чином, якщо існує консенсус на широкій основі про те, що адміністративний тиск занадто високий і потрібні зміни, щоб зробити державні норми менш нав'язливими, зусилля щодо реформ будуть підтримані - тоді як, якщо існує широка недовіра до бізнесу та сильна довіра до регулювання як запобіжника для громадськості буде набагато складніше отримати схвалення щодо змін у практиці забезпечення.

В останній ситуації буде дуже важко переконати громадськість, що насправді реформа не призведе до слабшого правозастосування, а, навпаки, до ситуації, коли інспекції будуть і ефективнішими, і менш обтяжливими - особливо, якщо інспекційні органи активно зайняти позицію проти реформи, яка потім розглядається як "хитрість" з боку недоброзичливих підприємств. 

Загалом, з цих причин реформа інспекцій видається відносно «легшою» у Північно-Західній Європі (наприклад, Великобританія, Нідерланди, Данія, Швеція), де реформа регулювання в цілому є об’єктом політичного консенсусу (принаймні певною мірою) - ніж у Франції та Південній Європі, де «бізнес» та «громадяни» частіше розглядаються як такі, що протистоять інтересам (те, що, звичайно, також пов’язано з тим, як фактично працюють підприємства та їх асоціації).

Досвід проведення реформ показує, що ті, хто орієнтований на підвищення ефективності, часто застосовують без реального врахування питання адміністративного тягаря (хоча ця відсутність уваги не є логічною необхідністю, це найчастіша ситуація). Це означає, що в багатьох випадках покращення ефективності виконання призводило до тягаря принаймні настільки ж високого, ніж раніше. Наприклад у випадку безпечності харчових продуктів у нових країнах-членах ЄС.

Тим часом реформи, спрямовані на підвищення ефективності та зменшення бюджетних витрат, часто мають реальні результати з точки зору консолідації агентств, більш суворої уваги до ризиків та оптимізації ресурсів. 

З іншого боку, ті, хто більше зосереджується на зменшенні навантаження, як правило, передбачає вимоги щодо покращення прозорості, правил роботи інспекторів, вимог щодо вдосконалення планування та інформації - але часто не використовують такі інструменти, орієнтовані на ефективність, як інституційна консолідація та загальне скорочення чисельності персоналу, що насправді мало б значні наслідки.

Успішне управління реформою вимагає чітких показників, без яких неможливо знати, яким шляхом насправді рухається, та чітких цілей та орієнтирів, щоб створити стимул і позитивний тиск на зміни. Основними сферами, в яких потрібні показники, є наступні:

• Обтяження - на основі вимірювання відсотка підприємств, що перевіряються щороку, частоти та тривалості перевірок та (якщо це можливо) загального витраченого часу (підготовка, перевірка та подальші дії) та будь-яких прямих адміністративних витрат (корисних як у сукупності, так і окремо для кожне агентство);
• Орієнтація - порівняння загальної кількості інспекцій з часткою цих інспекцій в об'єктах високого, середнього або низького ризику (зазвичай це робиться окремо для кожного інспекційного органу);
• Використання нових «інструментів» інспекцій - відсоток інспекцій (окремо для кожного відомства та сукупності), проведених із використанням нових інструментів, передбачених реформою, наприклад контрольні списки, посвідчення особи інспекторів, попереднє повідомлення тощо (залежно від того, що вимагається законодавством чи інструкціями);
• Популяризація інформації та дотримання вимог - відсоток підприємств, які були охоплені інформаційними зусиллями/діями, звітування про задоволеність діяльністю інспекції щодо їх інформування, знаходження вимог чіткими та прозорими тощо (переважно окремо агентством - але може бути корисним і в сукупності);
• Розподіл ресурсів - яка частка ресурсів (персоналу та фінансів) спрямовується на різні завдання: інформація/охоплення, аналіз та планування, перевірка та забезпечення виконання в кожному відомстві.

Одними з основних прикладів використання розрахунків адміністративного тягаря під час інспекцій є Нідерланди, Великобританія, Італія, Данія. 

Хоча теоретично для оцінки навантаження та її розвитку слід використовувати дані самих інспекцій, на практиці це зазвичай неможливо. 

Інспекції, як правило, не бажають ділитися цими даними, але навіть коли вони це роблять, їх структура часто неадекватна цій меті (у більшості країн складно підрахувати, скільки різних підприємств було перевірено на відміну від кількості відвідувань), і його зміст недостатньо детальний (наприклад, про тривалість відвідувань). 

У випадках, коли вдосконалені інформаційні системи та належні організаційні практики роблять його все більш придатним для використання (наприклад, Великобританія, Нідерланди), вимірювання навантаження проводиться/буде дедалі більше проводитись або доповнюватися даними інспекцій.

Закон про інспекцію Словенії 2007 року є досить жорстким. У ньому є положення щодо вимог посвідчення особи та правил для початку, проведення, завершення та оскарження інспекції, але в іншому випадку дуже мало вимагає від інспекцій вдосконалення своєї практики. З іншого боку, деякі закони є ще більш амбіційними, оскільки вони передбачають не лише правила проведення перевірок, але й ширшу діяльність контролюючих органів, включаючи надання інформації.

Ще один випадок із законом Литви про державне управління 2010 р., розділ IV якого стосується інспекцій/нагляду за діяльністю суб'єктів господарювання. 

Цей Закон є особливо цікавим, оскільки він не тільки вимагає вимог до самого процесу перевірки (вони насправді дещо менш деталізовані, ніж у деяких прикладах вище, але тим не менше присутні), а й щодо того, як має бути організований орган виконавчого управління:

• Планування діяльності - обов’язкова підготовка плану, принципи, на яких він повинен ґрунтуватися (фокус на ризик) тощо;
• Правила, що обмежують надмірну частоту перевірок, обмежують можливість накладання санкцій на новий бізнес тощо;
• Вимоги до розміщення ключової інформації на веб-сайті агентства та загалом сильний принцип публічності;
• Обов’язкове надання інформації за запитом з правилом про “обов’язкові поради” - тобто підприємства не можуть бути санкціоновані в майбутньому, якщо вони застосували поради агентства (навіть якщо пізніші перевірки виявлять, що ця порада спочатку була неправильною - бізнес може мати змінити свою діяльність, але не нестиме відповідальності);
• Попереднє повідомлення про перевірки в більшості випадків;
• Громадська звітність про результати діяльності інспекції.

Велика Британія наводить приклади того, як може виглядати законодавство із загально подібними цілями в абсолютно іншому правовому, інституційному та конституційному контексті, де норми таких рівнів точності, як правило, не визначається актами парламенту. 

Там Парламентом було затверджено два основні документи: Кодекс дотримання регуляторних органів 2007 року (хоча це не Закон, він був затверджений Парламентом і, таким чином, є статутним), та Закон про виконання та санкції 2008 року. Обидва вони більше зосереджені на принципах та загальних положеннях чи інституційних питаннях, а не на конкретних правилах процесу, порівняно з вищенаведеними документами. Тим не менше, вони виклали ряд важливих приписів:

• Кодекс дотримання вимог регуляторів передбачає, що періодичність перевірок повинна базуватися на аналізі ризиків, вимагає від регуляторів надання вказівок та порад щодо тлумачення та імплементації норм та використання пропорційних заходів забезпечення.
• Закон передбачає надання LBRO (нині BRDO) офіційного мандату та передбачає відносини „первинної влади”, за допомогою яких бізнес, що здійснює діяльність у кількох місцях, може мати „первинного” регулятора в одному місці, який визначатиме вказівки щодо виконання для всіх інших слідувати - це також розширює різноманітні доступні санкції (які до цього часу часто обмежувалися або попередженням, або повномасштабним переслідуванням).

Нарешті, Італія пішла тим самим шляхом зі статтею 14 Декрету-Закону 5/2012 про адміністративне спрощення (“Semplifica Italia”). Ця стаття не передбачає чітких правил щодо процесу, але вимагає, щоб інспекції проводились з урахуванням ризиків та пропорцією, щоб зменшувалось адміністративне навантаження, а також надавали урядові повноваження проводити заходи щодо вимірювання навантаження та ініціювати координаційні заходи.

Він також закликає скасувати перевірки, які безпосередньо не пов'язані з охороною праці та безпекою, і є більш "бюрократичного" характеру.

Джерело: www.oecd.org