Оцінка впливу на довкілля: на що бізнес витратив 5 мільярдів гривень і як це відобразилось на довкіллі?

Будь-яке ефективне управління передбачає постійний моніторинг результативності та оцінку досягнення бажаних результатів.

На рівні держави питання вдосконалення правового регулювання регламентовано законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», який, серед іншого, передбачає відстеження результативності регуляторного акта, оцінку стану впровадження регуляторного акта та досягнення цим актом цілей, задекларованих при його прийнятті.

В контексті постійних дискусій щодо оцінки впливу на довкілля (надалі – ОВД) важлива оцінка результативності та досягнення цілей, передбачених Законом України «Про оцінку впливу на довкілля» (надалі – Закон).

Зокрема, щодо:

• запобігання шкоди довкіллю,
• забезпечення екологічної безпеки,
• охорона довкілля,
• раціонального використання і відтворення природних ресурсів, у процесі прийняття рішень про провадження господарської діяльності,
• урахування державних інтересів
• урахування громадських інтересів
• урахування приватних інтересів.

З метою об’єктивності і прозорості в питанні ОВД, спілка професіоналів довкілля ПАЕУ зверталися до Міндовкілля та ДРС щодо надання звітів про відстеження результативності Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» та інформації:

1. Про заходи, з допомогою яких здійснюється відстеження результативності Закону, у т.ч. строки проведення базового та повторного відстеження результативності; вид даних (статистичних, наукових досліджень або опитувань), які використовуються для такого відстеження; у випадку залучення, - групи осіб, які відбиралися для участі у відповідному опитуванні та, або наукові установи, що залучалися для відстеження.
2. Щодо розрахунку витрат на одного суб’єкта господарювання великого і середнього підприємництва, які виникають внаслідок дії Закону.
3. Співвідношення цілей регулювання Закону та прогнозних значень показників результативності, у т.ч. порівняння отриманих значень з прогнозними значеннями показників результативності, їх кількісні та якісні значення.
4. У випадку відхилення отриманих значень від прогнозованих, аналіз причин відхилення значень показників результативності.

Проте, відповідні звіти у Міндовкілля відсутні, що дає підстави припустити, - відстеження результативності Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» також не проводиться.

Користуючись ст. 6 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» ПАЕУ запропонувала  допомогу Міндовкілля щодо підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності Закону.

Зі свого боку ПАЕУ проведено дослідження результативності Закону, дозвільної процедури в цілому.

ВИДИ ДАНИХ ТА ЗАЛУЧЕНІ ГРУПИ

Для дослідження використані наступні види даних:

• статистичні (1):

- Довкілля України 2019. Статистичний збірник.

- Довкілля України 2020. Статистичний збірник.

- матеріали аудиту Рахункової Палати України (2)

- опитування (3).

Залучені групи:

6 громадських організацій

11 уповноважених територіальних органів

суб’єкти господарювання, 11 з яких належать до великих.

ВИСНОВКИ:

1. УРАХУВАННЯ ІНТЕРЕСІВ ГРОМАДСЬКОСТІ

В опитуванні взяли участь 6 Громадський організацій (надалі – ГО), які надають зауваження, пропозиції щодо обсягу дослідження та рівня деталізації інформації.

На думку ГО, в більшості випадків зауваження і пропозиції стосуються конкретної планованої діяльності. Водночас, суб’єкти господарювання (надалі – СГ) оцінюють їх як загальні.

При цьому, за даними всіх учасників дозвільної процедури (ГО, СГ, УТО), більшість зауважень, пропозицій щодо обсягу дослідження та рівня деталізації інформації враховуються СГ під час здійснення ОВД.

Як наслідок констатуємо, Закон надає необхідні інструменти ГО для участі у прийнятті рішень щодо планованої діяльності.

2. ПЛАНОВАНА ДІЯЛЬНІСТЬ, ОХОПЛЕНА ОВД.

На виконання підпункту 1 пункту 26 Плану заходів з імплементації Директиви 2011/92/ЄС Європейського Парламенту та Ради про оцінку впливу на навколишнє середовище, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17.09.2014 № 847-р, в Україні впроваджено Закон України «Про оцінку впливу на довкілля».

Відповідно до положень пункту 7 преамбули та частини першої статті 2 Директиви 2011/92/ЄС надання дозволу на державні та приватні проєкти, що можуть мати значні наслідки для довкілля (з огляду на їхню природу, масштаб або розташування), повинно здійснюватися лише після оцінки значних наслідків, що можуть мати ці проєкти для довкілля. 

Згідно з положеннями ч.1 статті 4 Директиви 2011/92/ЄС проєкти, перелічені у Додатку I до цієї Директиви, автоматично підлягають оцінці. В Законі України «Про оцінку впливу на довкілля» проєкти, перелічені у Додатку I до Директиви, визначені як «перша категорія видів планованої діяльності та об’єктів, які можуть мати значний вплив на довкілля і підлягають оцінці впливу на довкілля» та передбачені ч.2 ст. 3  Закону.

Водночас, за  положеннями ч.2 статті 4 Директиви 2011/92/ЄС щодо проєктів, перелічених у Додатку II до Директиви, держави-члени визначають, чи існує ймовірність того, що вони матимуть значний вплив на довкілля, тобто, чи повинні проєкти підлягати оцінці відповідно до статей 5 – 10 Директиви.

Держави-члени ЄС ухвалюють це рішення шляхом:

(а) розгляду кожного конкретного випадку, або

(b) встановлення порогових значень чи критеріїв.

Державами-членами може бути прийняте рішення про застосування обох процедур, зазначених в пунктах (а) та (b).

Коли вказане рішення ухвалюється шляхом обрання одного із вказаних варіантів, слід брати до уваги відповідні критерії відбору, визначені в Додатку III.  

За Environmental Impact Assessment of Projects. Guidance on Screening. European Union  на етапі попереднього оцінювання уповноважений орган, оцінюючи, чи ймовірно, що проєкт матиме значний вплив на довкілля, має оцінити, зокрема:

• чи проєкт розташований у межах чи поблизу будь-яких територій, що охороняються міжнародним законодавством, законодавством ЄС або національним чи місцевим законодавством через їхню екологічну, ландшафтну, культурну чи іншу цінність, на яку проєкт може вплинути;
• чи є на місці розташування проєкту або навколо нього інші території, важливі або чутливі з точки зору екології, наприклад, водно-болотні угіддя, водні артерії чи інші водойми, прибережна зона, гори, ліси чи лісові насадження, на які може вплинути проєкт;
• чи є на місці розташування проєкту або навколо нього інші території, що використовують види фауни і флори, які перебувають під захистом, є важливими або чутливими, для розмноження, гніздування, пошуку корму, відпочинку, зимування, міграції, на які може вплинути проєкт.

В порушення положень ч.2 статті 4 Директиви 2011/92/ЄС Закон України «Про оцінку впливу на довкілля» не передбачає дискреційних повноважень державних органів щодо етапу попереднього оцінювання/ скринінгу, розглядає діяльність щодо проєктів, перелічених у Додатку II до Директиви, (ч.3 ст. 3 Закону) як таку, що матиме значний вплив на довкілля.

Водночас, перелік видів планованої діяльності, відносно яких було проведено ОВД протягом 2019-2021 року, є набагато вужчим, ніж передбачений ст. 3 Закону та стосується другої категорії видів планованої діяльності

При цьому, як УТО, так і СГ однією із труднощів ОВД та пропозицією до удосконалення називають саме приведення у відповідність до положень ч.2 статті 4 Директиви 2011/92/ЄС Закон України «Про оцінку впливу на довкілля».

3. ДОЗВІЛЬНА ПРОЦЕДУРА

3.1. ІНФОРМУВАННЯ ПРО ПЛАНОВАНУ ДІЯЛЬНІСТЬ

У відповідності до Закону:

ч.1 ст. 5: суб’єкт господарювання інформує уповноважений орган про намір провадити плановану діяльність та оцінку її впливу на довкілля шляхом подання повідомлення про плановану діяльність, яка підлягає оцінці впливу на довкілля

ч. 5 ст. 5: повідомлення про плановану діяльність, яка підлягає оцінці впливу на довкілля, оприлюднюється уповноваженим органом протягом трьох робочих днів з дня надходження.

ч. 6 ст. 5: повідомлення про плановану діяльність, яка підлягає оцінці впливу на довкілля, вноситься уповноваженим органом до Єдиного реєстру з оцінки впливу на довкілля протягом трьох робочих днів з дня надходження.

Водночас, в супереч положенням Закону за даними УТО протягом 2019-2021 року було надано 116 відмов в оприлюдненні повідомлень про плановану діяльність.

Вказані дії зі сторони УТО передбачають відповідальність за ст. 172-9-2 КУпАП «Порушення законодавства у сфері оцінки впливу на довкілля» та як наслідок:

- унеможливлюють здійснення господарської діяльності,

- формують несприятливий інвестиційний клімат,

- створюють корупційні ризики,

- надають конкурентні переваги для недобросовісних субєктів господарювання,

- штучно спонукають субєктів господарювання до здійснення порушення.

3.2. ОБСЯГ ДОСЛІДЖЕННЯ ТА РІВЕНЬ ДЕТАЛІЗАЦІЇ ІНФОРМАЦІЇ

За ч.6 ст. 5 Закону на вимогу суб’єкта господарювання уповноважений орган надає умови щодо обсягу досліджень та рівня деталізації інформації, що підлягає включенню до звіту з оцінки впливу на довкілля. У такому разі умови щодо обсягу досліджень та рівня деталізації інформації, що підлягає включенню до звіту з оцінки впливу на довкілля, є обов’язковими для суб’єкта господарювання під час підготовки звіту з оцінки впливу на довкілля. 

В окремих випадках СГ звертаються до УТО з вимогою щодо обсягу досліджень та рівня деталізації інформації. Водночас наявні випадки надання УТО вказаних умов без звернення СГ.

3.3.ТРИВАЛІСТЬ ГРОМАДСЬКОГО ОБГОВОРЕННЯ

За п. 7 ст. 5 Закону України у разі отримання зауважень і пропозицій громадськості відповідний уповноважений орган повідомляє про них суб’єкту господарювання у спосіб, відповідно до якого було подано повідомлення, та надає йому копії зауважень і пропозицій протягом трьох робочих днів з дня їх отримання.

За даними ГО відповідне інформування здійснюється УТО як протягом 3-х робочих днів, так і по завершенню 20 робочих днів з дня офіційного оприлюднення повідомлення про плановану діяльність.

В свою чергу, СГ у більшості випадків отримують інформацію про зауваження і пропозиції громадськості по завершенню 20 робочих днів з дня офіційного оприлюднення повідомлення про плановану діяльність.

Відповідно, неналежне інформування СГ з однієї сторони є порушенням УТО процедури здійснення ОВД, а з іншої сторони збільшує тривалість дозвільної процедури, вимагає додаткового часу на опрацювання наданих зауважень, у т.ч. проведенні додаткових досліджень, тощо, які могли б бути реалізовані під час 20 робочих днів з дня офіційного оприлюднення повідомлення про плановану діяльність.

У відповідності до п. 6 ст. 7 Закону України громадське обговорення планованої діяльності після подання звіту з оцінки впливу на довкілля починається з дня офіційного оприлюднення оголошення про початок громадського обговорення звіту з оцінки впливу на довкілля та надання громадськості доступу до звіту з оцінки впливу на довкілля для ознайомлення і триває не менше 25 робочих днів і не більше 35 робочих днів.

Як за інформацією УТО, так і за даними СГ наявні випадки тривалості громадського обговорення, яка перевищує 35 робочих, що збільшує загальну тривалість дозвільної процедури та негативно позначається на інвестиційному кліматі, формує переваги для недобросовісної конкуренції.

3.4. ВИБІР ОПТИМАЛЬНОЇ АЛЬТЕРНАТИВИ

У відповідності до п. 5 ст. 9 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» якщо з оцінки впливу на довкілля з розглянутих виправданих альтернативних варіантів виявляється екологічно обґрунтованим варіант, відмінний від запропонованого суб’єктом господарювання, за письмовою згодою із суб’єктом господарювання у висновку з оцінки впливу на довкілля зазначається погоджений варіант здійснення планованої діяльності.

За даними як УТО, так і СГ в окремих випадках УТО узгоджує варіант здійснення планованої діяльності, відмінний від запропонованого СГ.

Водночас, в окремих випадках діяльність визнається недопустимою та видається відмова у висновку з ОВД.

За п. 5 ст. 9 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» у висновку з оцінки впливу на довкілля уповноважений орган визначає допустимість чи обґрунтовує недопустимість провадження планованої діяльності з визначенням умов проваження планованої діяльності

Відмова у здійсненні провадження без надання екологічних умов УТО є порушенням Закону та  передбачає відповідальність за ст. 172-9-2 КУпАП «Порушення законодавства у сфері оцінки впливу на довкілля» та як наслідок:

• унеможливлює здійснення господарської діяльності,
• формує несприятливий інвестиційний клімат,
• створює корупційні ризики,
• надає конкурентні переваги для недобросовісних субєктів господарювання,
• штучно спонукає субєктів господарювання до здійснення порушення.

Водночас, під час вибору оптимальної альтернативи СГ враховують та передбачають НДТМ, заходи по збереженню біорізноманіття, керуються планами перспективного розвитку території та СЕО місця планованої діяльності.

3.5. ДОДАТКОВА ОВД

Згідно п. 4 ст. 9 Закону у висновку з оцінки впливу на довкілля уповноважений орган, якщо з оцінки впливу на довкілля випливає необхідність, зазначає здійснення додаткової оцінки впливу на довкілля на іншій стадії проектування.

Водночас, УТО передбачають здійснення додаткової ОВД у випадках відсутності оцінки по будь-якому компоненту довкілля.

В свою чергу, за даними СГ кожен другий висновок з ОВД передбачає додаткову оцінку. Як наслідок, СГ не має можливості реалізувати плановану діяльність.

3.6. ПІСЛЯПРОЕКТНИЙ МОНІТОРИНГ

У відповідності до п. 1 ст. 13 Закону якщо це передбачено висновком з оцінки впливу на довкілля, суб’єкт господарювання забезпечує здійснення післяпроектного моніторингу з метою виявлення будь-яких розбіжностей і відхилень у прогнозованих рівнях впливу та ефективності заходів із запобігання забрудненню довкілля та його зменшення.

Як за інформацією УТО, так і за даними СГ, вплив планованої діяльності перебуває в межах встановлених нормативів, будь-яких розбіжностей та відхилень у прогнозованих рівнях впливу не виявлено.

При цьому, наявні випадки вжиття додаткових заходів і дій із запобігання, уникнення, зменшення (пом’якшення), усунення, обмеження впливу господарської діяльності на довкілля, за результатами післяпроектного моніторингу.

3.7. ТРУДНОЩІ В ПРОЦЕСІ ОВД

Серед опитаних респондентів, як УТО, так і СГ визнають труднощі в процесі ОВД, наслідком яких є низький рівень ОВД, неможливість прогнозування негативного впливу та його запобігання, зменшення на довкілля.

При цьому, більшість СГ визнають надані у висновку екологічні умови провадження плановано діяльності як безпідставні.

Також, як частина УТО, так і кожен другий СГ визнають, що процедура ОВД не забезпечує екологічну безпеку та не запобігає завданню шкоди довкіллю.

Більшість з опитаних УТО, та всі СГ висловлюють пропозиції щодо удосконалення процедури ОВД.

3.8. ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЕКОЛОГІЧНОЇ БЕЗПЕКИ ТА РАЦІОНАЛЬНЕ ПРИРОДОКОРИСТУВАННЯ

Загальний стан природокористування за результатами аудитів Рахункової палати є небезпечним, державна політика неефективною, цільові показники державної екологічної політики на встановлені контрольні періоди не виконані, в окремих випадках - недосяжні та нереалістичні.

Зокрема, згідно із Програмою розвитку водного господарства та екологічного оздоровлення басейну річки Дніпро на період до 2021 року, виконання її заходів давало можливість досягти 10 поставлених очікуваних результатів, проте, як засвідчив аудит, за рік до завершення Програми зазначені результати не досягаються, як наслідок, Програма є неефективною в цілому.

За даними зведеної звітності поданих звітів за формою № 2ТП-водгосп (річна), протягом 2018–2020 років кількість водокористувачів збільшилась на 0,9 % (з 14 529 до 14 667), при цьому обсяги забору води зменшились на 11,9 % (з 11 296 до 9 952 млн куб. м), у тому числі з підземних водних джерел на 16,5 % (з 1 165 до 972,2 млн куб. м).

Водночас, при зменшенні у 2020 році порівняно з 2018 роком на 11,6 %. (з 10 705 до 9 459 млн куб. м) обсягу забраної прісної води, більше 30 % (2018 – 2019 роки) та 28,5 % (2020 рік) її обсяг не використовувалося 100%, що свідчить про нераціональне використання прісної води, як  УТО на етапі надання дозволу, у т.ч. висновку з ОВД, так і СГ при здійсненні планованої діяльності.

Аналогічна ситуація у сфері управління відходами та заповідання цінних природоохоронних об’єктів та їх стану.

Як наслідок, реалізація з 2017 року Закону не впливає на досягнення цілей, ним передбачених, в частині :

- запобігання шкоди довкіллю,

-  забезпечення екологічної безпеки,

- охорона довкілля,

- раціонального використання і відтворення природних ресурсів, у процесі прийняття рішень про провадження господарської діяльності,

-  урахування державних інтересів.

Даний висновок узгоджується як зі звітами Рахункової Палати України, так із дослідженням ПАЕУ.

4. РОЗРАХУНОК ВИТРАТ СУБ’ЄКТІВ ГОСПОДАРЮВАННЯ

Порядок передачі документації для надання висновку з оцінки впливу на довкілля та фінансування оцінки впливу на довкілля, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 грудня 2017 р. № 1026:

п. 14. За проведення громадського обговорення в процесі оцінки впливу на довкілля справляється плата, за рахунок якої оплачуються: експертні послуги членів експертних комісій з оцінки впливу на довкілля, які залучатимуться відповідно до статті 10 Закону, організація громадських слухань (оренда приміщень для проведення громадських слухань, технічне забезпечення проведення громадських слухань, відрядження, друк та копіювання матеріалів, обслуговування копіювальної техніки, канцелярське приладдя, доступ до Інтернету, послуги організатора громадських слухань) та проведення громадського обговорення за процедурою оцінки транскордонного впливу (за винятком перекладу звіту з оцінки впливу на довкілля та іншої необхідної документації суб’єкта господарювання, які забезпечуються суб’єктом господарювання), інші витрати, пов’язані з утриманням Міндовкілля відповідно до законодавства, крім видатків на оплату праці працівників Міністерства, придбання автотранспортних засобів, меблів, мобільних телефонів та проведення ремонту кабінетів.

п. 15  Розмір плати за проведення громадського обговорення в процесі здійснення оцінки впливу на довкілля затверджується уповноваженим центральним органом за погодженням з Мінекономіки. Розмір плати визначається згідно з категорією видів планованої діяльності та об’єктів, які можуть мати значний вплив на довкілля та підлягають оцінці впливу на довкілля з огляду на масштаби очікуваного впливу, кількість обов’язкових громадських слухань, кількість зачеплених держав

За даними СГ ринкова вартість проведення оцінки впливу на довкілля складає від 200 тис. грн до 800 тис. грн. залежно від виду планованої діяльності та її територіальної належності.

На даний час реєстр містить близько 6 тис. справ, відповідно витрати суб’єктів господарювання складають майже 5 млрд. грн.

Враховуючи загальний стан довкілля і заходи державної екологічної політики, оцінені Рахунковою Палатою України як негативні, виникає риторичне питання: «На що бізнес витратив 5 мільярдів гривень і скільки ще буде витрачати, усвідомлюючи, що цілі передбачені Законом не досяжні???»

5. ВИСНОВКИ ДОСЛІДЖЕННЯ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТІ

За результатами дослідження регуляторного впливу Закону в частині досягнення цілей як самого Закону, так і цільових показників, передбачених Законом України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року», констатуємо наступне

6. ПРОПОЗИЦІЇ

1. Створення експертної комісії з ОВД
2. Звуження видів планованої діяльності та розвантаження профільних спеціалістів
3. Узгодження підзаконних нормативно-правових актів з Законом України «Про оцінку впливу на довкілля» та природоохоронного законодавства в цілому.
4. Дотримання посадовими особами уповноваженого органу процедури проходження оцінки впливу на довкілля, передбаченої законодавством.
5. Затвердження галузевих методик.

Додатки:

1. Довкілля України 2019. Статистичний збірник.

Довкілля України 2020. Статистичний збірник.

2. Звіт про результати аудиту ефективності використання у 2015−2016 роках коштів державного бюджету, використаних Міністерством екології та природних ресурсів України на державну підтримку заходів, спрямованих на зменшення обсягів викидів (збільшення абсорбції) парникових газів, затверджений рішенням Рахункової палати від 27.06.2021 № 13-7

Звіт про результати аудиту ефективності виконання заходів Загальнодержавної цільової програми розвитку водного господарства та екологічного оздоровлення басейну річки Дніпро на період до 2021 року, затверджений рішенням Рахункової палати від 08.06.2021 № 21-3 

Звіт про результати аудиту ефективності використання бюджетних коштів, спрямованих на ведення лісового і мисливського господарства, охорону і захист лісів у лісовому фонді України, затверджений рішенням Рахункової палати від 17.12.2019 № 37-3

Звіт про результати аудиту ефективності використання державних коштів, спрямованих на досягнення цілей Базельської конвенції про контроль за транскордонними перевезеннями небезпечних відходів та їх видаленням, затверджений рішенням Рахункової палати від 03.12.2019 № 36-3

Звіт про результати аудиту ефективності виконання повноважень органами виконавчої влади в частині контролю за повнотою нарахування та своєчасністю надходжень до державного бюджету рентної плати за спеціальне використання води

3. Відповіді УТО на запити

4. Питання опитувальника

Підготовано комітетами екологічного права та законотворчості, ОВД та промислової екології і інновацій ПАЕУ

Прес-служба ПАЕУ