Розділ «Екологічна безпека» Плану відновлення України у воєнний і післявоєнний періоди: чи синхронізовані напрямки з іншими робочими групами та чи є вони наскрізними у повоєнному відновленні України?

Нещодавно Руслан Стрілець, Міністр захисту довкілля та природних ресурсів України, повідомив, що міністерство активно долучилося до створення плану післявоєнного відновлення України.

Зокрема, розділ  «Екологічна безпека»  Плану відновлення України у воєнний і післявоєнний періоди включатиме такі пріоритетні напрямки:

• Реформування державного управління у природоохоронній галузі
• Кліматична політика: запобігання та адаптація до змін клімату
• Екологічна безпека та ефективне управління відходами
• Збалансоване використання природних ресурсів в умовах підвищеного попиту і обмежених можливостей
• Збереження природних екосистем і біологічного різноманіття. Відновлення та розвиток природоохоронних територій та об’єктів.

Міністр зазначає, що робота над планом ґрунтується на принципі відкритого діалогу влади з суспільством. Залученість усіх стейкхолдерів дає можливість розглядати питання комплексно, враховувати різні інтереси та позиції для формування спільного бачення «зеленого» відновлення України.

З метою комплексного на  системного формування пріоритетних напрямків відновлення країни, ПАЕУ надає пропозиції по окремим напрямкам:

Ефективне державне управління, метою якого є ефективна система державного управління у галузі, розмежування функцій, наявність ефективних інструментів та екологічний контроль. 

Досягнення цілі передбачається в три етапи, кожен з яких має відповідні завдання. При цьому акцент в пріоритетах зроблено на реформу екологічного контролю шляхом прийняття Проєкту Закону України «Про державний екологічний контроль» № 3091 (надалі – Проєкт 3091), який на думку учасників робочої групи спроможний вирішити існуючи проблеми.

Нагадаємо, що за результатами аудитів Рахункової палати   

1. Діяльність Держекоінспекції як центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, протягом 2018–2020 років та І півріччя 2021 року визнана неефективною.

Основною причиною неналежного виконання Держекоінспекцією своїх функцій є тривалий процес її реформування. Рішення Уряду, як засвідчує аудит, виявилися недостатньо обґрунтованими та негативно вплинули не лише на діяльність органу державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, а й призвели до додаткових витрат державного бюджету (лише ризики втрачання бюджетами різних рівнів за розрахунками аудиторів, за 2018–2020 роки становлять близько 2 млрд гривень). 

За відсутності адекватного та реалістичного планування державної екологічної політики, не здійсненні заходів, спрямованих на досягнення цільових показників, державний екологічний контроль не виконую свою функцію, у т.ч. і проєкт Закону України «Про державний екологічний контроль» № 3091 не спроможний вирішити існуючі проблеми.

За висновками антикорупційної експертизи Проєкту 3091, Національним агентством  ідентифіковано низку положень проєкту Закону, які є джерелами суттєвих корупційних ризиків, що унеможливлює прийняття проєкту у запропонованій редакції, зокрема:

1. Використання правових конструкцій оцінного характеру у визначенні повноважень контролюючого органу під час здійснення заходів державного екологічного контролю.
2. Необґрунтоване встановлення або розширення дискреційних повноважень органу чи особи за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форми, строків, порядку їх здійснення, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення.
3. За рішенням Громадської Ради при Міндовкіллі за № 27/2020-001 від 04 червня 2020 року рекомендовано відхилити проєкти Законів про державний екологічний контроль за № 3091 від 19.02.2020 р. та за № 3091-1 від 05.03.2020 р.
4. Суперечність правових норм у частині повноважень контролюючого органу та заходів реагування на порушення вимог природоохоронного законодавства.

Необхідність належної інституційної спроможності для здійснення державного нагляду, крім Рахункової палати, НАЗК, визнають і територіальні та міжрегіональні територіальні органи Держекоінспекції.

Зокрема, необхідність:

1. Визначення термінів «патрулюванння», «рейдові перевірки», «обгрунтоване звернення», «реагування на виклики».
2. Здійснення заходів державного контролю у присутності керівника або уповноваженої особи. Якщо такі особи відсутні, - в присутності не менше двох понятих або представника органу місцевого самоврядування
3. Визначення порядку, підстав та способу здійснення заходів в нічний час, вихідні, святкові та/або неробочі дні
4. Визначення порядку, способу взаємодії з органами Нацполіції та документальне оформлення такої взаємодії
5. Затвердження типових форм документів, які складаються під час здійснення та за результатами державного екологічного контролю
6. Визначення порядку зупинки перебігу перевірки та її документальне оформлення
7. Узгодження повноважень щодо призупинення діяльності (ч.4 ст. 15 та ст. 28, 31 проекту)
8. Можливість звернення до суду з вимогою щодо допущення до здійснення заходів державного нагляду.

За вказаних умов, враховуючи результати аудиту Рахункової палати, висновок антикорупційної експертизи Національне агентство з питань запобігання корупції, позиції територіальних та міжрегіональних територіальних органів Держекоінспекції, редакція Проєкту 3091 прийнята за основу є неприйнятною та не спроможною реформувати систему. 

Моніторинг довкілля, доступ громадськості до інформації та участь у прийнятті рішень. 

Досягнення цілей передбачається шляхом прийняття:

- Проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо державної системи моніторингу довкілля» (номер реєстрації 7327)

- Проекту Закону України «Про Національний реєстр викидів та перенесення забруднювачів» (номер реєстрації 6477)

- Проекту Закону «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення механізму регулювання викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря» (номер реєстрації 5339)

В частині Проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо державної системи моніторингу довкілля» (номер реєстрації 7327) ПАЕУ підтримує запропоновані зміни, але вважає, що функція моніторингу, яка полягає в адекватному реагуванні на можливі зміни, в першу чергу при прийнятті управлінських рішень, реалізована не в повному обсязі. 

Зокрема, Угодою про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, та Планом законодавчого забезпечення реформ в Україні, схваленим постановою Верховної Ради України від 4 червня 2015 р. № 509-VIII, передбачалося удосконалення державної системи екологічного моніторингу, у т.ч. як складової реформування  системи державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

В подальшому, Концепцію реформування системи державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, затвердженою розпорядженням Кабінету Міністрів України від 31 травня 2017 р. № 616-р, та Планом заходів щодо реалізації Концепції реформування системи державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, затвердженим розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23 травня 2018 р. № 353-р, передбачався перехід від системи тотального планового нагляду (контролю) до системи моніторингу та попередження порушень природоохоронного законодавства і здійснення контролю на основі ризик-орієнтовних показників.

Серед шляхів реформування системи державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, враховуючи досвід країн ЄС, передбачалося:

• скасування планових перевірок малих та середніх підприємств, діяльність яких не становить підвищеної екологічної небезпеки, з урахуванням результатів моніторингу стану навколишнього природного середовища у відповідному регіоні, та
• забезпечення річного планування здійснення заходів з нагляду (контролю) на основі даних, які подаються суб’єктами господарювання, що провадять екологічно небезпечну діяльність, а також з урахуванням результатів державного моніторингу стану навколишнього природного середовища.

Проте, концептуальні засади, передбачені Угодою про асоціацію з ЄС в частині здійснення контролю на основі ризик-орієнтовних показників не враховані Проектом.

Враховуючи викладене, ПАЕУ пропонує передбачити у Проекті ризик-орієнтовний підхід здійснення заходів з нагляду (контролю) на підставі результатів державної системи моніторингу довкілля.

Щодо Проекту Закону «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення механізму регулювання викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря» (номер реєстрації 5339), ПАЕУ звертає увагу на ряд прихованих ризиків, в т.ч. корупційного характеру.

Зокрема, під час розгляду законопроекту №5339 до другого читання в комітеті Верховної Ради України з питань екологічної політики та природокористування, було враховано дві поправки, які передбачають можливість зупинення дії дозволу на викиди (дефакто зупинення господарської діяльності) за рішенням Міндовкілля. Вказані положення є необґрунтованим встановленням та розширенням дискреційних повноважень Міндовкілля.

Кліматична політика: запобігання та адаптація до зміни клімату 

В межах даного напрямку передбачається:

- оновлення плану заходів з реалізації НВВ2 відповідно до Плану відновлення + ведення інвентаризації викидів парникових газів (відповідно до зобов’язань у рамках РКЗК ООН та Паризької угоди)

- розробка концепції фінансових стимулів (фінансових та економічних механізмів) для декарбонізації економіки країни, у тому числі Кліматичного фонду

- забезпечення функціонування системи моніторингу, звітності та верифікації викидів парникових газів

- забезпечення функціонування системи обліку контрольованих речовин

ПАЕУ звертає увагу, що запровадження Системи торгівлі викидами в Україні та приєднання до EU ETS матиме ефект відновлення України лише при наявності достатніх джерел фінансування, в іншому випадку нестиме катастрофічні наслідки для всієї української економіки. Так, вартість тони викидів СО2 в EU ETS у 2022 році сягає €80-100.

Це призведе до збільшення собівартості виробленої продукції в Україні та фактичного закриття підприємств внаслідок суттєвого падіння попиту на такі товари як на внутрішнього, так і зовнішньому (експортному) ринках.

Так, за оцінками Київської школи економіки що в довоєнний період вплив на українських виробників до 2030 р. складе від €0.2 млрд до €6.9 млрд/рік в залежності від сценаріїв дизайну створення українською СТВ. При цьому такий вплив розраховувався виходячи з ціни €55 на тонну викидів СО2 у 2026 році, тобто майже у 2 рази менше від тієї ціни яка встановилась у 2022 році.

Тому обов’язковим завданням даного напрямку має бути визначення достатніх джерел фінансування, у т.ч. під час затвердження Плану заходів з реалізації НВВ2.

Щодо впровадження системи моніторингу, звітності та верифікації парникових газів (надалі – МЗВ), ПАЕУ звертає увагу, що 2021  рік мав бути першим звітним роком в частині МЗВ.

Проте, в зв’язку з воєнними діями Міндовкілля з 24 березня 2022 року призупинило надання адміністративних послуг у сфері моніторингу, звітності та верифікації викидів парникових газів, у т.ч. щодо:

• проведення реєстраційної дії
• затвердження плану моніторингу
• затвердження плану моніторингу із змінами
• затвердження звіту про вдосконалення
• прийняття звіту оператора
• погодження рішення верифікатора про проведення невиїзної верифікації.

Водночас, підприємства, які пройшли верифікацію до 24 березня 2022 року звертають увагу на наступні недоліки нормативного регулювання, які в цілому нівелюють основне завдання МЗВ.

Зокрема, під час верифікації передбачаються однакові вимоги щодо оцінки матеріальних потоків (значний, незначний та мінімальний (із сукупним викидом тон еквіваленту СО2 менше ніж 1000, або менше 2 відсотків сумарного обсягу СО2, що викидається). Такі вимоги призводять до :

• необґрунтованого збільшення витрат суб’єктів господарювання на адміністрування процесів, які не впивають на загальні дані по МЗВ за умови їх виключення;
• штучного збільшення похибки при розрахунку викидів СО2 від значного матеріального потоку (1,5%) до похибки у загальному обсязі викидів СО2 установки у 10-12 разі більшої ніж загальний обсяг викидів СО2 від усіх мінімальних потоків на установці. 

В зв’язку з чим одним із завдань в межах даного напрямку має бути приведення у відповідність до Регламенту Комісії (ЄС) № 600/2012 Порядок здійснення моніторингу та звітності щодо викидів парникових газів, затверджено постановою Кабінету Міністрів України №960 від 23.09.2020, та відповідних нормативно-правових актів в частині закріплення норми згідно якої при підготовці звіту Оператора та проведені розрахунки викидів парникових газів у загальному обсязі викидів не повних враховуватися викиди (у відсотках до загального обсягу викидів СО2 від установки) від усіх мінімальних потоків за видами діяльності у разі, якщо сумарний викид СО2 від них за вкладом у загальному викидів від установки не перевищує мінімальний поріг невизначеності, встановлений для найвищого рівня точності для видів діяльності від якого викидається значний матеріальний потік, але у будь-якому випадку не більше ніж 1000 тон еквіваленту СО2 для установки категорій «А», 2000 тон еквіваленту СО2 для установки категорії «Б» та 3000 тон еквіваленту СО2 для установки категорії «В».

Управління відходами

08.06.2022 прийнято рішення  Комітету з питань екологічної політики та природокористування про підтримку законопроєкту № 2207-1-д «Про управління відходами» до другого читання.

ПАЕУ наголошує, що доопрацьована редакція проекту Закону № 2207-1-д «Про управління відходами», має формуватися крізь призму потрійної матриці:

• відповідність Директиві;
• наявної ситуації, що склалась в Україні у сфері відходів, у т.ч. утворених в результаті військових дій;
• можливостями реалізації реформи в майбутньому (працювати з законом буде вся країна – громади, підприємства, уряд). 

ПАЕУ, в цілому підтримує Проєкт, вважає його прогресивним і системним. При цьому, членами ПАЕУ, які серед іншого є суб’єктами у сфері поводження з відходами надано пропозиції щодо доопрацьованої редакції Проєкту

Промислове забруднення: зменшення та попередження забруднення атмосферного повітря, води, земель.

Напрямок планується реалізувати шляхом прийняття Проєкту Закону України «Про забезпечення конституційних прав громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля» (реєстраційний номер № 6004-2) та формування інституційної спроможності Міндовкілля щодо реалізації реформи.

Нагадаємо, що зменшення, запобігання та контроль викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, скидів стічних вод з концентраціями забруднюючих речовин та контроль операцій у сфері управління відходами є основними завданнями Директиви 2010/75/ЄС Європейського Парламенту та Ради  від 24 листопада 2010 року про промислові викиди (інтегроване запобігання та контроль забруднення) (далі - Директива 2010/75/ЄС), впровадження якої є зобов’язанням України в рамках Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, та проходить досить складний, тривалий та суперечливий період впровадження.

Метою імплементації Директиви є:

• встановлення правових та організаційних засад запобігання, зменшення, контролю та усунення забруднення, що виникає в результаті промислової діяльності,
• визначення видів діяльності, які вимагають інтегрованого дозволу,
• вимог щодо застосування найкращих доступних технологій та методів управління,
• моніторингу викидів та контролю суб’єктів господарювання, які отримали інтегрований дозвіл.

Передбачається, що інтегрований дозвіл усуне проблему покомпонентного підходу до регулювання впливу на навколишнє природне середовища та дозволить враховувати кумулятивний вплив, що здійснює суб’єкт господарювання на навколишнє природне середовище, у т.ч. і щодо ефективного споживання енергії та сировини, умов виведення з експлуатації та відновленням території промислового майданчика до безпечного екологічного стану.

Попередні спроби врегулювати дане питання завершилися відхиленням законопроекту № 4167.

Наразі зареєстровано три законопроекти, спрямовані на впровадження Директиви 2010/75/ЄС:

- Проект Закону про інтегроване запобігання та контроль промислового забруднення (№ 6004 від 07.09.2021)

- Проект Закону про запобігання, зменшення та контроль забруднення, що виникає в результаті промислової діяльності (№ 6004-1 від 07.09.2021 (альтернативний))

- Проект Закону про забезпечення конституційних прав громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля (№ 6004-2 від 22.09.2021 (альтернативний)).

ПАЕУ сформовано постатейний аналіз кожного з проєктів

Якщо по суті, негативними моментами кожного із проектів є:

1. Проект Закону про інтегроване запобігання та контроль промислового забруднення (№ 6004 від 07.09.2021):

- необґрунтовано ширший перелік видів діяльності, ніж передбачено Директивою 2010/75/ЄС,

- зарахування коштів за видачу (внесення змін до) інтегрованого довкільного дозволу до Державного бюджету України, що унеможливлює формування спеціального фонду Державного бюджету України з подальшим використанням коштів на екологічну модернізацію,

- необґрунтований термін дії відступу з дня видачі (внесення змін до) інтегрованого довкільного дозволу, за відсутності затверджених НДТМ та плану модернізації установки, що виключає самі підстави (НДТМ) та необхідні терміни для модернізації;

- короткий перехідний період за  відсутності затверджених НДТМ, уніфікованого підходу щодо обладнання автоматизованих систем контролю викидів забруднюючих речовин та методології їх оцінювання, в зв’язку з чим шестимісячний термін щодо впровадження автоматизованих систем контролю викидів забруднюючих речовин як зі сторони оператора, так і зі сторони дозвільного органу ( а саме: їх отримання дозвільним органом в режимі реального часу та невідкладне оприлюднення ним через загальнодержавну екологічну автоматизовану інформаційно-аналітичну систему забезпечення доступу до екологічної інформації та на офіційному веб-сайті дозвільного органу в мережі «Інтернет») сприймається критично.

2. Проект Закону про запобігання, зменшення та контроль забруднення, що виникає в результаті промислової діяльності (№ 6004-1 від 07.09.2021 (альтернативний)):

- здійснення перевірки (обстеження) діючої  установки за бажанням оператора,

- здійснення моніторингу дозвільним органом, а не оператором установки.

3. Проект Закону про забезпечення конституційних прав громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля (№ 6004-2 від 22.09.2021 (альтернативний)).

- зарахування коштів за видачу (внесення змін до) інтегрованого довкільного дозволу до загального фонду Державного бюджету України.

- не врахування досвіду пострадянських країн, які є членами Європейського Союзу (Угорщина, Словаччина, Польща) в частині терміну дії відступу з дня введення в дію висновку найкращих доступних технологій та методів управління для кожного виду діяльності, що провадиться на установці; відсутність плану модернізації установки;

- короткий перехідний період за  відсутності затверджених НДТМ, уніфікованого підходу щодо обладнання автоматизованих систем контролю викидів забруднюючих речовин та методології їх оцінювання.

Щодо механізмів реалізації та впровадження Директиви 2010/75/ЄС, прогнозованості та послідовності  реформи для всіх суб’єктів взаємодії (держави, як ініціатора та організатора реформи, та суб’єктів господарювання), при однакових вихідних даних в частині отримання інтегрованого довкільного дозволу та його умов (крім здійснення перевірки установки та моніторингу), проект 6004-1 є передбачає більш реалістичні механізми. Зокрема:

- спрямування коштів за видачу (внесення змін до) інтегрованого довкільного дозволу до спеціального фонду Державного бюджету України є цільовим та спрямованим на ефективне їх використання, є дієвим інструментом екологічної модернізації, у т. ч. формування сприятливих умови для реалізації гарантованого статтею 50 Конституції України права на безпечне для життя і здоров’я довкілля та виконання зобов’язань, передбачених Угодою про асоціацію;

- застосування відступу на підставі плану модернізації установки для досягнення нормативів, визначених у висновках найкращих доступних технологій та методів управління та визначення більш тривалого періоду відступу у випадках необхідності  зміни технології та технологічного устаткування є обґрунтованим та адекватним для національних реалій;

- врахована необхідність та часові ресурси для уніфікованого підходу щодо обладнання автоматизованих систем контролю викидів забруднюючих речовин та методології їх оцінювання, затвердження НДТМ, впровадження автоматизованих систем контролю викидів забруднюючих речовин як зі сторони оператора, так і зі сторони дозвільного органу ( а саме: їх отримання дозвільним органом в режимі реального часу та невідкладне оприлюднення ним через загальнодержавну екологічну автоматизовану інформаційно-аналітичну систему забезпечення доступу до екологічної інформації та на офіційному веб-сайті дозвільного органу в мережі «Інтернет»),

- формування Національного перехідного плану із зазначенням переліку викидів (речовин, сполук), що до яких застосовується поступне досягнення гранично допустимих викидів, визначених висновками найкращих доступних технологій та методів управління, та граничних строків для кожного з етапів поступового досягнення гранично допустимих викидів.

Вкотре, звертаємо увагу, що в усіх вкрай важливих законопроектах, спрямованих на імплементацію й апроксимацію всіх природоохоронних довкіллєвих директив має бути:

1) відображений прагматичний підхід щодо переходу на нові екологічні норми

2) прозорі механізми реалізації

4) прогнозованість реформ для всіх суб’єктів взаємодії.

 Із зазначених проєктів альтернативний проект № 6004-1 більше за інші відповідає вказаним критерієм, оскільки передбачає:

- СПІЛЬНІ дії  як держави щодо створення необхідних умов для впровадження найкращих доступних технологій, так і суб’єктів господарювання щодо виконання цих умов

- СПІЛЬНИЙ ПЕРЕХІДНИЙ ПЕРІОД впровадження як для держави, так і для бізнесу з прив’язкою, у т.ч. до економічних показників і можливостей держави.

При цьому, ПАЕУ звертає увагу, що всі напрацювання Робочої групи «Екологічна безпека» повинні бути синхронізовані з іншими робочими групами та формувати наскрізні напрямки повоєнного відновлення України.

Оцінюючи запропоновані Робочою групою «Екологічна безпека» напрямки відновлення, ПАЕУ звертає увагу на неврахування питань щодо: 

• Енергетичної безпеки та енергоефективності >>>
• Зеленої енергетики: ВДЕ та атомної енергетики >>>
• Фіскальної екологічної політики та екологічного податку >>>
• Запровадження екологічного страхування як прогресивного інструменту для управління екологічними ризиками >>>
• Усунення зайвих регуляційних процесів в процесі оцінки впливу на довкілля >>>
• Забезпечення сталого кадрового потенціалу для післявоєнного відновлення >>>